Rede von
Dr.
August
Dresbach
- Parteizugehörigkeit zum Zeitpunkt der Rede:
(CDU/CSU)
- Letzte offizielle eingetragene Parteizugehörigkeit: (CDU)
Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Ich darf mich zunächst bei der Sozialdemokratischen Partei recht schön dafür bedanken, daß sie mich im Hinblick auf meinen Gesundheitszustand zuerst sprechen läßt, damit ich es hinter mich kriege.
Ich habe die Ehre, zu Drucksache 480, also zu dem Bereich Finanzreform, zu sprechen. Eingangs möchte ich sagen, daß ich in dieser Drucksache, insbesondere in der Begründung, ein ausgezeichnetes, literarisch wie wissenschaftlich bedeutungsvolles Werk sehe. Ich habe mir die Sache einbinden lassen, wie Sie sehen können.
Dieser Band wird in meiner Bibliothek einen Ehrenplatz neben dem Popitz`schen Finanzausgleichsgutachten finden. Sogar der hohe Bundesrat hat eine Anerkennung dafür gefunden, der Bundesrat, der doch seit jenem schwarzen Freitag vom Herrn Bundesfinanzminister als Feind der gerechten Sache angesehen wird, wenn ich mich mal altburschenschaftlich ausdrücken darf.
An jenem schwarzen Freitag hat der Berichterstatter des Finanzausschusses des Bundesrats, der
bremische Senator Dr. Nolting-Hauff, ausgeführt:
Der Beifall des Finanzausschusses gilt ebenfalls der Brillanz der sehr ausführlichen und tiefangelegten Begründung der Gesetzesvorlage und seine Zustimmung auch der in dieser Begründung umrissenen Aufgabenstellung.
Ich habe dem nichts hinzuzufügen.
Nun zu der Frage: Steuerreform und Finanzreform in einem oder getrennt? Ich darf darauf hinweisen, daß wir durch Art. 107 des Grundgesetzes in einem Zeitdruck sind. Daran kommen wir nicht vorbei. Die Bundesregierung spricht zwar in der Drucksache 480 auf Seite 16 eine recht maßvolle Sprache: Es möge doch möglichst gleichzeitig verabschiedet werden. Der Bundesrat führt eine entschieden energischere Sprache. Ich verweise auf Seite 210 der Drucksache. Dort kommt zum Ausdruck, daß nach Auffassung des Bundesrats nichts verschoben werden dürfe, wenn auch die zukünftigen Finanzbelastungen noch nicht gänzlich feststünden. Es heißt dann wörtlich:
Mit derartigen ungewissen Einwirkungen auf die öffentliche Finanzwirtschaft wird in absehbarer Zeit aber stets gerechnet werden müssen. Sie dürfen, zumal eine weitere Einengung des Finanzbedarfs der Länder zugunsten des Bundes ausgeschlossen erscheint, nicht zum Anlaß genommen werden, die
Lösung eines so wesentlichen Zentralproblems der bundesstaatlichen Ordnung, wie es die endgültige Gestaltung der Finanzverfassung darstellt, erneut zurückzustellen oder gar auf sie zu verzichten. Der Auftrag des Verfassungsgesetzgebers zwingt zudem zu einer fristgerechten Regelung.
Ja, meine Damen und Herren, diesen markanten Worten des Bundesrats muß ich doch Glauben schenken nach dem Wort: Ein Mann, ein Wort. Ich weiß ja sicherlich — und ich versuche jetzt, etwas schwäbisch zu reden —, daß bei all diesen Redensarten a bissel Liebe und a bissel Treue und a bissel Falschheit immer dabei ist.
Aber immerhin darf ich bei dieser Gelegenheit feststellen, daß auch der hohe Bundesrat unbedingt die Dynamik anerkennt, die in der Finanzgestaltung des Bundes liegt, und daß er sich doch — vom Standpunkt der Länder aus gesehen — mehr oder weniger in eine stationäre Abwehrstellung eingegraben hat.
Und nun, meine Damen und Herren: Wer will es in diesem Hohen Hause verantworten, daß der alljährliche Streit um den Art. 106 Abs. 3 weitergeht, dieser Viehhandel, wie ich mich neulich mal bei der ersten Lesung des Inanspruchnahmegesetzes ausgedrückt habe? Ich habe feststellen können, daß der Herr Bundesfinanzminister dieses Wort im Wahlkampf oder anderswo aufgegriffen hat. Ich betrachte mich jedenfalls als Originalsaatgutzüchter.
Nun, dieser Streit hat bisher eine ekelhafte Form angenommen und faktisch dazu geführt, daß der Vermittlungsausschuß ein Überparlament, das wahrhafte Parlament geworden ist. Ich habe so die Befürchtung: wenn wir es jetzt nicht in einem Aufwaschen schaffen, dann schaffen wir es im Jahre 1954 überhaupt nicht. Denn nach einer isolierten Steuerreform, habe ich so die Befürchtung, tritt eine gewisse Müdigkeit in diesem Hohen Hause ein, die Sommerferien kommen dazwischen, und dann stehen wir am Ende des Jahres vor vollendeten Tatsachen.
— Ich könnte es mir vorstellen. Aber sie spielen
sich, ja meistens im Vermittlungsausschuß ab,
Herr Kollege Gülich, also in einer camera obscura.
Die Frage ist dann aber: Wird der Bundesrat noch einmal eine Hinausschiebung des im Art. 107 enthaltenen Termins bewilligen? Wir haben seinerzeit im 1. Bundestag schon einmal den Termin vom 31. Dezember 1952 auf den 31. Dezember 1954 in Form eines verfassungsändernden Gesetzes hinausgeschoben, und es ist damals schon im Vermittlungsausschuß zu einem Kompromiß gekommen. Wenn uns aber am Schluß des Jahres der Bundesrat die Verschiebung nicht zubilligt, dann ist der offene Verfassungskonflikt da; und ich glaube, an dem können wir nicht vorbeigehen, auch wenn wir uns manchmal draußen im Lande mit Worten einlullen zu lassen drohen, daß diese Finanzreformsache eigentlich doch nur eine Sache für die Finanzminister und die Gemeindekämmerer sei und die Steuerzahler gar nichts angehe. Sie geht die Steuerzahler sehr wohl an, wie der Herr
Bundesfinanzminister mit Recht ausgeführt hat, nämlich aus haushaltswirtschaftlichen Gründen.
Nun darf man aber auch feststellen, daß Finanzreform und Steuerreform miteinander verflochten sind, insbesondere durch die von der Bundesregierung verlangte Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer. Wer die bewilligen will — ich weiß nicht, ob das Hohe Haus dazu bereit ist —, der muß auch ja sagen zu der gleichzeitigen Behandlung der Finanzreformgesetze.
Und dann darf ich darauf hinweisen, daß die feste Quotenzuteilung an Bund und Länder doch auch ein weittragendes finanzpolitisches Ziel hat, nämlich: die Gemeinden, Gemeindeverbände und insbesondere die Länder bei ihren Investitionen auf den Kapitalmarkt zu verweisen und sie davon abzubringen, diese Investitionen wie bisher vornehmlich aus ordentlichen Einnahmen, Steuereinnahmen, zu bestreiten. Da sind nun in der Begründung der Bundesregierung Begriffe aufgetaucht wie vermögenswirksame und vermögensunwirksame Ausgaben. Als ich vor 40 Jahren ein der Cameralia beflissener Student in Göttingen und Bonn war, waren diese Ausdrücke noch nicht erfunden. Es handelt sich im wesentlichen darum, daß vermögenswirksame Ausgaben gleich Investitionen sind und vermögensunwirksame Ausgaben eben Personalausgaben und andere.
Ich schließe mich dieser Unterscheidung weitgehend an.
Der Bundesrat hat nun allerdings darauf hingewiesen, man könne in der Unterscheidung nicht so scharf sein. Straßen, Schulen, Kanalisation usw. seien unrentierliche Vermögenswerte, und die müßten doch nach wie vor weitgehend aus ordentlichen Einnahmen gespeist werden.
Die Bundesregierung hat in ihrer Erwiderung zur Stellungnahme des Bundesrats auf Seite 226 der Drucksache ein gutes Entgegenkommen gezeigt. Aber primär bleibt doch folgendes bestehen: nur das unbedingt Notwendige soll aus Steuern finanziert werden. Damit ergibt sich auch hier wiederum die Notwendigkeit, Steuer- und Finanzreform in einem zu erledigen.
Als Kernstück des neuen Finanzverfassungsgesetzes möchte ich den Art. 106 c ansehen, der die Beteiligung des Bundes und der Länder festlegt: für den Bund 40 %, für die Länder 60 %. Der Gesetzgeber des Grundgesetzes konnte nicht voraussehen, wie die Entwicklung verlaufen würde, denn er konnte die Finanzbelastung nicht voraussehen. Aber es ist erfreulich, daß der Bundesrat — auch der Bundesrat — und die Bundesregierung zu der Auffassung gekommen sind, daß nunmehr eine gewisse Klarheit dasei, daß man daraus die Folgerung ziehen müsse, daß es zu einer festen Quotenaufteilung kommen müsse, damit diese ekelhafte Streiterei „alle Jahre wieder" beseitigt wird. Der Bund kann eben ohne einen ständigen Anteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer nicht mehr auskommen. Deshalb können diese Steuern auch nicht mehr alleinige Landessteuern sein, sondern sie müssen gemeinschaftliche Steuern werden. Es ist wirklich nicht folgerichtig, wenn der Bundesrat eine feste Quote für den Bund zubilligt — nur 35 % statt der verlangten 40 % —, aber gleichzeitig diese Steuerarten als alleinige Landessteuern behalten will. Er hat dabei eine Begründung, die ungefähr folgendes besagt: bei den Ländern decken die beiden Steuerarten 70 % der Steuereinnahmen, beim Bund nur 20 %. Meines Erachtens verfängt diese Begründung nicht.
Sehr bemerkenswert ist in dem Finanzverfassungsgesetz der neue Art. 106 Abs. 2 mit dem Versuch einer Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern. Ich halte diesen Art. 106 Abs. 2 — meine Freunde aus Bayern, horchen Sie bitte bei dem Zusammenhang bei dieser langweiligen Rede doch einmal auf! —
für entschieden moderner als den Art. 30 des Grundgesetzes, der doch noch von der Auffassung ausgeht, als ob der Bund ein Kommunalverband höherer Ordnung sei. Nun ist es mir aber unverständlich, daß der Bundesrat erklärt, dem Gesetzgeber zu Art. 107 sei ja gar nicht die Aufgabe gestellt, eine Lastenverteilung vorzunehmen. Dazu ist zu sagen, daß der Art. 107 ausdrücklich bestimmt, daß jeder Teil „entsprechend seinen Aufgaben" beteiligt sein soll. Das setzt doch eine ungefähre Klärung der Aufgaben- und Lastenverteilung voraus, wie sie die Bundesregierung mit ihrem Entwurf unternommen hat.
Als schwaches Stück möchte ich die Revisionsklausel des neuen Art. 106 e ansehen, auch wenn sie in der Begründung und der Erwiderung der Bundesregierung als Ultima ratio bezeichnet worden ist. Es besteht doch die Gefahr, daß mit dieser Revisionsklausel jedes Jahr der Streit, den wir begraben wollen, wieder neu aufbricht und neue Wunden bringt. Ich darf in diesem Zusammenhang darauf hinweisen, daß auch der alte Reichsfinanzausgleich feste Quoten gehabt hat, im wesentlichen immer eine Beteiligung des Reichs mit 25 % an der Einkommen- und Körperschaftsteuer, jedenfalls zuletzt in der Fassung des Reichsfinanzausgleichsgesetzes von 1926. Ich bin der Meinung, diese festen Quoten sollten dafür sprechen, auch jetzt die gleiche Prozedur anzuwenden,
auch wenn wir jetzt noch nicht volle Klarheit über die Finanzstruktur haben. Die haben wir auch im Reich niemals gehabt.
— Nein, es stand nicht in der Reichsverfassung; aber es läßt sich ja schließlich darüber streiten, ob derartige Dinge in ein Verfassungsgesetz oder in ein Spezialgesetz hineinkommen sollen. Ich halte diese Frage bei meiner gegenwärtigen Betrachtung nicht für so relevant, Herr Kollege Gülich.
Nun ist es aber vollkommen folgeunrichtig, wenn der Bundesrat die von der Regierung verlangte Revisionsklausel ablehnt, gleichzeitig aber eine Sicherungsklausel für die Länder fordert. Diese Sicherungsklausel soll besagen, daß der Bund, wenn er durch seine neue Gesetzgebung den Ländern und auch den von den Ländern geführten und patronisierten Gemeinden neue Aufgaben auferlegt, dann auch für die notwendigen Mittel sorgen muß. Dabei ist in der Sprache des Bundesrates, soweit ich es im Augenblick aus seiner Stellungnahme in Erinnerung habe, von „nicht zumutbaren Lasten" die Rede. Ich darf darauf hinweisen, daß faktisch das Verlangen der Länder und auch der kommunalen Spitzenverbände nach Mitteln des Bundes, wenn der Bund neue Aufgaben und
Lasten auferlegt, in dem neuen Art. 106 e Abs. 2 realisiert ist. Dort sind faktisch die Bestimmungen der §§ 54 und 55 des alten Reichsfinanzausgleichs verwirklicht worden. In diesem Zusammenhang gestatten Sie mir noch die Bemerkung, daß diese §§ 54 und 55 auch in früheren Zeiten nie automatisch in Wirksamkeit getreten sind.
Der Bundesrat will mit seiner Sicherungsklausel sogar so weit gehen, daß er das Quotenverhältnis zwischen Bund und Ländern ändern will — er, der die Revisionsklausel der Bundesregierung "wegen der alljährlich zu erwartenden Streitigkeit ablehnt! Obschon ich den Bundesrat als ein hochstehendes Parlament anspreche — es ist ein Parlament der gelehrten Priester, und ich weiß bestimmt, daß sie uns als Laienbrüder betrachten —,
muß ich hier bei diesem geistig hochstehenden
Parlament doch eine gewisse Folgeunrichtigkeit
feststellen.
Die Bundesregierung hat nun hier einen berechtigten Argwohn, nämlich den, daß der Bundesrat versuchen wird, über den Begriff der „zumutbaren Belastungen" seine Zuständigkeit zu erweitern, nämlich ungefähr jedes Bundesgesetz zu einem Zustimmungsgesetz zu erklären.
Meine Damen und Herren, ist der Herr Minister Kaiser noch da?
— Herr Kollege Kaiser — Sie sitzen ja jetzt unten —,
Sie haben neulich den Schrei nach dem Bundeswirtschaftsrat ausgestoßen. Wissen Sie: der Bundesrat allzuständig mit der Zustimmung, dazu noch der Bundeswirtschaftsrat — dann singen Sie in Zukunft bei der Bonner Gesetzgebung das Lied: „Immer langsam voran, damit der Bonner Landsturm nachkommen kann!"
Nun hätte ich es gerne gesehen — ich glaube, auch der Herr Bundesfinanzminister —, wenn die Umsatzsteuer wie ehedem in der Weimarer Republik eine gemeinschaftliche Steuer, eine Beteiligungssteuer geworden wäre. Die Länder haben sich dagegen erklärt, und zwar mit ,der sehr trockenen Begründung, die sei ja genau so krisenanfällig wie die Einkommen- und Körperschaftsteuer auch. Die Bundesregierung ist meines Erachtens mit ihren Motiven auf dem richtigeren Wege. Sie sagt sich nämlich: die Länder befürchten, daß, wenn die Umsatzsteuer auch eine gemeinschaftliche Steuer wird, dann der moralische Hosenboden für die eigene Landessteuerverwaltung endgültig durchgeschlissen sei.
Auch bei der Ergänzungsabgabe des Bundes ist es sehr interessant, den Gedankengängen des Bundesrates nachzugehen: zunächst Ablehnung, aber dann Zustimmung, wenn gleichzeitig auch den Ländern ein Zuschlagsrecht zur Einkommen- und Körperschaftsteuer zugebilligt wird. Es ist nun richtig, daß die Länder eine gesetzgeberische Einwirkung auf ihre Steuereinnahmen eigentlich schon nicht mehr seit 1920, seit dem Inkrafttreten des Landessteuergesetzes, haben; sie üben diesen Einfluß heute nur noch über den Bundesrat aus. Verwaltungsmäßig haben sie jedoch mit den Länderfinanzämtern eine recht beträchtliche Einflußnahme, was ich hier noch in Parenthese bemerken darf.
Mir war es aber vom steuersystematischen Gesichtspunkt aus sehr interessant, und ich bin hier bereit, dem hohen Bundesrat absolut zu folgen, wenn er den erzieherischen Wert allgemeiner direkter Steuern anerkennt. Deshalb tritt er auch so warmherzig für eine kommunale Personalsteuer ein und will sie sogar durch Landesgesetzgebung eingeführt wissen in der Form, daß er sie als Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis deklariert. Wir waren bisher der Meinung, daß diese kommunale Personalsteuer, die ja einmal als Nachfolger des Notopfers Berlin gedacht war, nur durch Bundesgesetzgebung eingeführt werden könne. Daß diese kommunale Personalsteuer nicht unbedingt in allen kommunalen Kreisen beliebt ist, ist mir bekannt. Die armen Gemeinden schätzen sie nicht, die wohlhabenden Gemeinden aber durchaus.
Nur darf ich aber darauf hinweisen, daß der erzieherische Wert von allgemeinen direkten Steuern in heutiger Zeit doch sehr stark durch die hohen Freibeträge gemindert worden ist. In der Massenwirkung geht meines Erachtens diese erzieherische Wirkung vorbei; oder man müßte für diese Zuschläge wieder so etwas einführen wie seinerzeit den fingierten preußischen Talerzensiten, der auch den kommunalen Zuschlag tragen mußte. Es würde zu weit führen, wenn ich mich auf diese Finanzhistorie zu sehr einließe; aber ich habe gesehen, Herr Kollege Eckhardt, der diese Dinge ja nun kennt, weil er aus der Branche stammt, hat mir zugenickt, und damit bin ich zufrieden, wenn ein so hoher Fachmann meine laienhaften Plaudereien akzeptiert.
Ich darf historisch aber noch darauf hinweisen, daß solche Zuschläge der Länder auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer schon einmal geplant gewesen sind, und zwar im Jahr 1925 im Zuge der Schliebenschen Finanzreform für das Jahr 1927. Aber dann sagte man, als dieses Jahr gekommen war: „Es ist noch nicht genügend Klarheit da; lassen wir es!" Der Ergänzungszuschlag des Bundes aber hat einen tatsächlichen Vorgänger; das sind die Zuschläge des Reiches, die vom Jahre 1930 bis, glaube ich, zur Steuerreform von 1934 für Ledige und für die Einkommen über 8 000 Mark erhoben wurden. Diese Zuschläge nahm das Reich vorweg, bevor die übrige Masse in die Überweisung, also in die Beteiligung von Ländern und Gemeinden ging. Ich weiß aber nicht, ob man diese Dinge heute wieder so anwenden kann. Jedenfalls setzen jegliche Zuschläge der Länder meines Erachtens eine ganz scharfe Tarifsenkung bei den Prinzipalsätzen, bei dem eigentlichen Einkommensteuertarif voraus. Ich habe aber auch, wie die Bundesregierung, noch andere Bedenken gegen Zuschläge der Länder. Denn dadurch würde die Differenzierung dieser so sehr in das Geschäftsleben einschneidenden Steuerarten zu hoch werden, und die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse nach Art. 72 des Grundgesetzes könnte gefährdet sein.
Meine Damen und Herren, ich habe mich etwas mit meinem Lieblingskind, den Gemeinden, befaßt und darf es auch hier noch tun.
Das Finanzverfassungsgesetz ist bei dem Grundgedanken geblieben, daß Länder und Gemeinden eine Einheit darstellen, daß die Gemeinden also nicht als „dritte Kraft" neben Bund und Ländern in Erscheinung treten dürfen. Sie bleiben unter den schützenden — nun, sagen wir einmal: mehr oder
weniger -schützenden Fittichen der Länder. Aber ich darf doch sagen: der neue Art. 106 Abs. 3 des Finanzverfassungsgesetzes bringt einen sehr bemerkenswerten Hinweis auf die Möglichkeiten eines innerstaatlichen Verbundes, d. h. einer Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände an bestimmten Steuerarten, insbesondere also der Einkommen- und Körperschaftsteuer. Hier handelt — ich darf einen Vorgriff auf den Länderfinanzausgleich, den horizontalen Finanzausgleich tun — der Bundesrat wiederum folgerichtig, wenn er für den horizontalen Finanzausgleich in seinem Gegenvorschlag die Realsteuern nicht zu den Bemessungsgrundlagen für die Steuerkraft rechnen will, obschon er sonst die Einheit von Land und Gemeinde proklamiert.
Ich weiß, daß die Wünsche der Gemeinden weiter gehen. Sie wollen eine Realsteuergarantie durch Bundesgesetz haben.
Das würde an dem gegenwärtigen Zustand nichts ändern; denn die Realsteuern sind seit der Realsteuergesetzgebung von 1936 ausschließlich Gemeindesteuern. Aber es handelt sich um eine bundesverfassungsrechtliche Sicherung. Die Gemeinden wollen weiterhin einen Bundeszwang für den innerstaatlichen Steuerverbund, d. h. fort von den Finanzzuweisungen von Land zu Gemeinden und Beteiligung der Gesamtheit der Gemeinden an bestimmten Steuerarten in einem bestimmten Prozentsatz.
Meine Damen und Herren, wir müssen uns darüber klar sein, daß das nur durch Verfassungsänderung zu erreichen ist. Die Aufgabe, die dem Gesetzgeber mit Art. 107 gestellt ist, kann das nicht betreffen. In Art. 107 sind die Realsteuern ausgenommen. Die kommunalen Spitzenverbände stellen ihre Forderungen, damit die institutionelle Garantie des Art. 28 des Grundgesetzes für die Gemeinden finanziell gesichert wird. Die Bundesregierung sagt: Nein, erst dann, wenn diese Garantie gefährdet ist, ist für mich die Möglichkeit gegeben, in den innerstaatlichen Finanzausgleich einzugreifen. Aber ich könnte mir vorstellen, daß in diesem Hohen Hause ein Antrag auf entsprechende Änderung des Grundgesetzes zugunsten der Gemeinden eine Mehrheit fände.
— Danke! Ich stelle überall Händeklatschen, nur nicht bei meinen bayerischen Freunden, fest.
Aber das soll nun nicht besagen, daß meinen bayerischen Freunden die Sorgen der Gemeinden nicht ans Herz gewachsen seien. Damit habe ich doch wieder die Verbindungsbrücke geschlagen.
Nun zum Finanzanpassungsgesetz. Hier handelt es sich um eine Summe von Einzelbestimmungen. Ich will versuchen, einige Leitgedanken herauszuarbeiten. Der Leitgedanke ist sicherlich § 106 Abs. 2 des Finanzverfassungsgesetzes in der neuen Fassung. Wer eine Sachkompetenz hat, muß primär seine Kosten selber aufbringen, und die Länder wollen ja die Ländersteuerverwaltungen und wollen auch sonst keine Bundessonderbehörden, wie etwa eine Versorgungsverwaltung. Dann müssen sie aber primär auch für diese Lasten aufkommen. Erst in zweiter Linie kann der Ausgleich durch den oberen Verband, d. h. den Bund, kommen. Dieser Ausgleich — so sagt die Bundesregierung — soll sich nicht in Form von Inkassoprämien bei der Steuerverwaltung vollziehen, sondern in Form des allgemeinen Finanzausgleichs. Da hat nun allerdings der Hohe Bundesrat eine sehr klassische Folgerung gezogen: „Jawohl, im Namen des allgemeinen Finanzausgleichs, dann setze ich dem Bund die Quote von 40 auf 35 % herunter."
Zu den Ausführungen des Herrn Bundesfinanzministers über die Pauschalierungen der Bundeszuweisungen bzw. der Interessenquoten der Länder noch einiges. Wir haben, worauf mein Freund Arndgen in der dritten Beratung des Haushalts hingewiesen hat, in Ausführung des Art. 120, dieses Kriegsfolgelastenartikels, ein starkes Auseinanderklaffen von Finanzträgerschaft — der Bund muß es bezahlen! — und Verwaltungsträgerschaft; das sind die Länderbehörden einschließlich der Gemeindebehörden. Das ist auf die Dauer, glaube ich, nicht möglich. Der Bund muß in diesen Dingen doch zumindest ein Weisungsrecht bekommen.
Nun scheint es mir durchaus richtig zu sein, wenn der Bund bei der öffentlichen Fürsorge, soweit der Bund Lastenträger ist, zur Pauschalabgeltung schreitet. Wo eine solche Pauschalabgeltung wegen der Unübersichtlichkeit noch nicht möglich ist, da scheint mir das System der Interessenquote richtig zu sein, das auch schon gehandhabt worden ist, und zwar — darauf lege ich Wert — mit einem Prozentsatz von 25 v. H. Die Länder sagen: 25 % Interessenquote ist eine Drückebergerei des Bundes gegenüber den Verpflichtungen des Art. 120. 15 % wollen sie zubilligen. Ich bin der Meinung, daß die Verhältnisse zu einer spürbaren Interessenquote drängen; denn es ist nun einmal eine Tatsache gerade bei den öffentlichen Finanzen, daß man Gelder, die man nicht unter eigener Verantwortung aufzubringen hat, opulenter ausgibt als unter eigener Verantwortung aufgebrachte.
Damit komme ich zum letzten Kapitel, nämlich zum Länderfinanzausgleich und zu der Fragestellung: Was ist Föderalismus? Stehen wir noch auf dem Standpunkt der Bismarckschen Verfassung, der Eigenstaatlichkeit der Länder? Ich darf darauf hinweisen, daß damals Eigenstaatlichkeit auch als Finanzautonomie ausgelegt wurde, ebenso wie der alte Begriff der kommunalen Selbstverwaltung als kommunale Finanzautonomie ausgelegt worden ist.
Ich darf dazu ein Beispiel bringen. Im Jahre 1913 waren bei uns oben in meiner bergischen Heimat noch die Petroleumfunzeln Brauch. Der kommunale Zuschlag zur Einkommensteuer betrug 320 %, zur gleichen Zeit, als in Godesberg, im Eldorado der rheinischen Oberbürgermeisterpensionisten,
90 % Einkommensteuer erhoben wurden. In jener Zeit wurden aber bei uns nur Wege für das Ochsengefährt gebaut. Jetzt will man oben bei uns auch Wege haben, auf denen der Bauernjunge mit dem Motorrad fährt. Die Anforderungen in bezug auf Verwaltungsleistungen sind also nach oben gedrängt worden. Auf der andern Seite haben wir es eben zwei Kriegen zu verdanken, daß die gesamten Aufgaben der Staatsvorsorge größer geworden sind. Im Zusammenhang mit dem Verlangen der Bevölkerung nach möglichst gleichmäßigen Leistungen ist der Trend zum oberen Verband, der die
Gleichmäßigkeit herstellen muß, viel stärker geworden. An diesen Dingen kann man nicht vorbeigehen.
Gewiß, ich weiß, die Länder in ihrem Streit untereinander sind ja nicht eitel Brüder. SchleswigHolstein, dieses besondere Land, schert ja meistens aus und zieht mit dem Bund; es hat ja wohl auch seine Gründe dafür.
Wir haben auch erlebt, daß zwischen RheinlandPfalz und Nordrhein-Westfalen eine gewisse Mißstimmung aufkam. Man hat gesagt, es hat doch früher einen Ausgleich zwischen armen und reichen Gebieten gegeben. Jawohl, aber gerade in diesen Gebieten über die gemeinsame preußische Staatskasse
und über den Weg der Dotationen an die Provinzen.
Meine Damen und Herren, unter dem Einfluß der starken Länder hat sich der Bundesrat für eine Minderung des Ausgleichs eingesetzt, die geringer ist, als die Bundesregierung vorgeschlagen hat. Daraufhin ist eine sehr energische, fast grobe Entgegnung der Bundesregierung gefolgt, die ich Sie auf Seite 230 nachlesen zu wollen. bitte. Der Herr Bundesfinanzminister sagt: wir können doch die Länder nicht aushungern lassen. Dann kann man sagen, daß diese Länder von heuzutage nun wirklich keine Gottesgeschöpfe sind.
— Nein, Bayern nehme ich aus, Herr Gott noch mal! Fünfhundertjährige Wittelsbacher Tradition und staatliche Tradition, südlich der Donau sogar noch länger!
Wir hatten einmal einen Euler-Ausschuß; wir haben eine Studienkommission, die durchs Land reist und in München kühl empfangen worden ist, in der Pfalz auch, auf Münchens Wunsch.
Bitte, mögen die Herrschaften Länder vorschlagen,
die man, wenn auch nicht als Gottesgeschöpfe, so
doch als ungefähr rationale Gebilde ansehen kann.
Ich habe eben versucht, in mehr dialektischer Form darzustellen, wie ehedem die Staatlichkeit der Länder in der Bismarckchen Verfassung gleich Finanzautonomie war. Die Frankensteinsche Klausel, also die Abzweigung von Zollerträgen, die dem Reich zustanden, an die Länder, hat mit diesen Dingen nichts zu tun. Sie kam aus der damals noch kleinen bayerischen Nörgelsucht
— ich finde gleich wieder einen versöhnenden Ausdruck —, das Reich möglichst klein zu halten.
Der Bund regelt den horizontalen Finanzausgleich durch Bundesgesetz, und natürlich wirkt der Bundesrat als Organ des Bundes mit. Es hätte meines Erachtens jedenfalls auch nahegelegen — so wie ich den Art. 30 interpretiere —, diesen horizontalen Finanzausgleich durch Staatsverträge zwischen den Ländern zustande zu bringen. Aber dazu reicht doch wohl die Brüderschaft nun gar nicht aus.
Jedenfalls darf ich hier feststellen: mit dem Voranschreiten des Ausgleichsgedankens verlieren die alten Begriffe der Staatlichkeit und auch der Selbstverwaltung ihren alten Inhalt,
und durch die Brüderlichkeit des Ausgleichs kommen die Länder auf den Status von Provinzen — bitte, nicht im Sinne von Staatsbezirken, sondern im Sinne von Kommunalverbänden höherer Ordnung —,
und die Finanzierung bekommt zu starken Teilen den Charakter von Dotationen, wie sie charakteristisch für die Finanzierung der preußischen Provinzen waren. Es handelt sich nicht nur um die brüderlichen Dotationen der reichen Länder an die armen, sondern es sind auch — ich weiß nicht, ob die Formulierung ganz mit dem Art. 30 vereinbar ist — väterliche Dotationen vorgesehen, d. h. solche, die direkt vom Bund aus eigenen Mitteln des Bundes kommen.
In diesem neuen Art. 106 e Abs. 2 findet sich zum erstenmal auch in der Gesetzessprache des Bundes der Begriff „Finanzzuweisungen". Ich möchte hier zum Detail des Länderfinanzausgleichs noch folgendes sagen. Es ist sehr gut — darin stimmen Bundesregierung und Bundesrat überein —, daß das Empfangsbedürfnis lediglich auf die Steuerkraft und nicht auf sogenannte Bedürfnisträger, wie Flüchtlingszahlen usw., abgestellt ist. Mit der Steuerkraft läßt sich am wenigsten manipulieren, und erst gar nicht dann, wenn wir eine Bundesfinanzverwaltung haben.
Aber ich möchte hier ausdrücklich betonen: zur Frage des Art. 108 gibt der Art. 107 keinen Auftrag. Wir können in diesem Zusammenhang das Verwaltungsthema nicht anschneiden.
Nun haben wir tatsächlich für diese Ausgleichsfunktion, die der Herr Bundesfinanzminister so stark herausstellt, im Verhältnis Bund zu Ländern und Länder zueinander, eine Funktion, die sich auch im interkommunalen Lastenausgleich zeigt — bitte, Herr Kunze, das ist nicht Ihre moderne Erfindung, das sind ältere Begriffe —,
Vorgänger. In diesen Tagen wurde uns eine sehr nette Broschüre des Instituts „Finanzen und Steuern" — „Der Finanzminister" — zugeleitet. Ich habe mit sicherem Auge das entdeckt, was ich in meiner heutigen Rede verwerten konnte, und zwar eine Rede Bismarcks im Reichstag vom 2. Mai 1879. Er wendet sich darin gegen die Matrikularbeiträge. Er dämpft allerdings auch den nationalliberalen Abgeordneten Miguel, der damals noch nicht preußischer Finanzminister war, etwas, weil dieser die Matrikularbeiträge als Grund für die finanzielle Anarchie im Reiche dargestellt hatte. Bismarck führt hier aus:
Das möchte ich nicht in diesem Wortlaut unterschreiben, aber gewiß ist, daß es für das Reich unerwünscht ist, ein lästiger Kostgänger bei den Einzelstaaten zu sein, ein mahnender Gläubiger, während es der freigebige Versorger der Einzelstaaten sein könnte bei richtiger Benutzung der Quellen, zu welchen die Schlüssel durch die Verfassung in die Hände des Reichs gelegt, bisher aber nicht benutzt worden sind.
Ich weiß nicht, ob es dem Herrn Abgeordneten von Passau gefällt, wenn ich zu seiner Unterstützung Worte eines preußischen Junkers zitiert habe.
Aber ich darf doch feststellen: vom Freiherrn von Franckenstein mit seiner Klausel bis zu Fritz Schäffer — beides Männer aus Bayern — hat sich eine wachsende Tendenz Bayerns zur Bundestreue, zur Integration vollzogen.
Ich habe schon einmal gesagt: an dem ganzen Spiel ist der Steuerzahler verhältnismäßig wenig interessiert. Er sieht die Summe seiner Steuern, und es ist ihm verhältnismäßig gleichgültig, ob diese die Gemeinde, das Land oder der Bund bekommen. Trotzdem sollten wir als Gesetzgeber diese Dinge sehr, sehr ernst nehmen. Nun haben wir allerdings den Eindruck, daß gerade im Bundesrat eine gewisse L'art-pour-l'art-Politik getrieben worden ist, auch eine gewisse Rechthaberei, ein Spiel um die Machtpositionen der Bürokratie.
Vom damaligen Präsidenten des Parlamentarischen Rats stammt die Bezeichnung — der Bundesrat lag damals im Gebären —, es werde ein Oberregierungsratsparlament werden.
Meine Damen und Herren, ich glaube, es ist doch schon eine höhere Garnitur, die dort das wirkliche Wort spricht, ich glaube, die Herren Ministerialdirigenten aus den Landeshauptstädten. Ich kenne einen, den ich gerne nach Bonn gezogen hätte, der auf eine höhere Stufe sollte, zu höheren Aufgaben.
Jedenfalls hat uns diese Politik bisher immer auf das Knie des Vermittlungsausschusses gebracht, der ein Überparlament geworden ist. Alles Tun und Treiben von der einen wie von der andern Seite geht von der Auffassung aus: die Sache kommt vor den Vermittlungsausschuß, und da muß ich eine Spanne haben, da muß ich etwas zum Nachgeben haben. Meine Damen und Herren, das ist keine nette Politik.
Aber nun habe ich doch eine Hoffnung. Wir haben aus den Gazetten vernommen, daß es in Düsseldorf zu einem Staatsbesuch gekommen ist.
Es hat einen Empfang gegeben auf Schloß Benrath, diesem Juwel des Rokoko. Ich könnte mir vorstellen, daß sich der Herr Bundeskanzler und der Herr Ministerpräsident meines engeren Vaterlandes
wie echte Rokokokavaliere benommen haben, daß sie die Degen gesenkt haben und beim Finanzausgleich gelobt haben: Die Waffen nieder!