Meine Damen und Herren! Der Beschluß des Ausschusses zum Schutze der Verfassung, der Ihnen vorliegt, ist das Ergebnis einer Verhandlung, die sich anschließt an die Anträge der Herren von der CSU auf Drucksache Nr. 724 und der Bayernpartei auf Drucksache Nr. 650. Der erstgenannte Antrag ging dahin, in einem Gesetz über die Unzulässigkeit von Doppelmandaten sich über die Unzulässigkeit des Doppelmandats in der Regierung eines Landes und im Bundestag, über die Unzulässigkeit der Mitgliedschaft im Bundesrat und im Bundestag, über die Unzulässigkeit der Mitgliedschaft in einem Landesparlament und im Bundestag auszusprechen. Der Antrag der Bayernpartei hatte die gleiche Tendenz und formulierte dementsprechend die betreffenden Paragraphen im Wahlgesetz zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik um.
Der Antrag. der Ihnen als Beschluß des Ausschusses vorliegt, ist sehr kurz. Er enthält eine formelle Änderung des Wahlgesetzes dahin, daß ein Abgeordneter des Bundestages nicht zugleich Mitglied der Regierung eines Landes sein könne und dementsprechend durch den Eintritt in die Regierung eines Landes sein Mandat im Bundestag verliere.
Zwischen diesen Anträgen und dem Beschluß des Ausschusses liegt nun eine Fülle von staatsrechtlichen Erörterungen. Ich bitte um Entschuldigung, wenn ich Ihnen, um vollständig zu sein, diese Erörterungen eingehend vortragen muß. Es handelt sich um den Grundsatz der Unvereinbarkeit von Doppelmandaten, zu deutsch: „Inkompatibilität". Wir haben im Ausschuß diese Frage sehr weit gespannt und haben uns unterhalten über die Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft in einer Landesregierung mit dem Bundestagsmandat, die Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Bundesrat mit der Mitgliedschaft im Bundestag, die Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft in einem Landesparlament mit der Mitgliedschaft im Bundestag. Schließlich haben wir die Frage der Unvereinbarkeit etwa eines Stadtverordnetenmandats oder eines Kreistagsmandats mit einem Bundestagsmandat gestreift. Das Ergebnis war folgendes.
Wir hatten als Unterstützung für unsere Erörterungen die sehr dankenswerten Ausführungen über die Inkompatibilität zwischen Bundestag und Bundesrat, herausgegeben von Dr. Partsch und Assessor Genser vom Institut zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten in Frankfurt a. M. In diesem Bericht ist eine Fülle von Material bis auf die neue Zeit hin zusammengestellt, so daß wir an Hand dieser Denkschrift in der Lage waren, alle Einzelheiten, auch Einzelheiten der auswärtigen Gesetze, zu berücksichtigen.
Was zunächst die Frage der Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Bundesrat und im Bundestag betrifft, so ist davon auszugehen, daß es sowohl ein staatsrechtliches Prinzip sein kann, das ohne weiteres als im Grundgesetz enthalten angesehen werden kann, wie auch die Frage zu stellen ist, ob ein Gewohnheitsrecht im Sinne der Unvereinbarkeit beider Mandate vorliegt. Die dritte Frage, wenn die beiden ersten Fragen zu verneinen sind, geht dahin, ob es notwendig ist, eine gesetzliche Regelung zu treffen. Anschließend ergibt sich dann die Frage, ob diese gesetzliche Regelung nun verfassungändernd oder, genauer gesagt. verfassungergänzend ist und dementsprechend eine Mehrheit besonderer Art, wie sie Art. 79 des Grundgesetzes vorschreibt. also eine Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern, notwendig macht oder nicht.
Es ist festzustellen, daß in einem großen Teil der Staaten der Welt die Unvereinbarkeit einer Mitgliedschaft in beiden Häusern ohne weiteres anerkannt ist.
In den ausländischen Bundesstaaten — ich lege den Nachdruck auf das Wort Bundesstaat — ist das festgestellt, und zwar für Österreich, für die Schweiz, für Brasilien, für Australien, für Südafrika, für Kanada und für Jugoslawien. In den ausländischen Staaten, die keine Bundesstaaten, sondern Einheitsstaaten sind, ist es ausdrücklich für Frankreich, für Belgien und für die Niederlande festgelegt. Dabei ist in der Literatur zu diesen Verfassungen dargelegt, daß es eigentlich einer besonderen Normierung dieser Bestimmung in den Verfassungen gar nicht bedürfe. Es sei ohnehin ein feststehendes staatsrechtliches Prinzip, daß ein Mitglied des einen Hauses nicht zugleich Mitglied des anderen Hauses sein könne, weil es sonst in beiden Häusern an der Gesetzgebung beteiligt sei, während der Sinn der Aufteilung der gesetzgebenden Körperschaft in zwei Kammern doch gerade der sei, zwei verschieden zusammengesetzte und verschieden gewählte Kammern an der Herstellung des gleichen Gesetzes beteiligt zu sehen. Im Frankreich der Dritten Republik, in England und in den Vereinigten Staaten gilt das Prinzip der Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft in beiden Häusern, auch ohne daß es irgendwie schriftlich, gesetzlich niedergelegt wäre.
Ich komme auf Deutschland. Die preußische Verfassung von 1850 und die preußische Verfassung von 1920 kannten den gleichen Grundsatz. Auch hier ist wieder in Kommentaren zum Ausdruck gebracht, daß eine Festlegung des Prinzips nicht notwendig sei. Die Bismarcksche Verfassung von 1871 enthielt den gleichen Grundsatz, ebenso die bayerische Verfassung von 1946. Der Entwurf der Paulskirche von 1849 enthielt ebenfalls den Grundsatz der Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft in den beiden Häusern. Die österreichische Verfassung von 1849 enthielt den gleichen Grundsatz. Dabei darf ich nochmals die
bayerische Verfassung von 1946 erwähnen, die diesen Grundsatz auch enthält.
Sie sehen also eine Fülle von Verfassungsbestimmungen und verfassungsrechtlichen Zuständen, in denen das Prinzip gilt, meistens sogar mit ausdrücklichen Worten in der Verfassung ausgesprochen ist. In wenigen Fällen, aber in besonders markanten Fällen, wie Frankreich, England, Vereinigte Staaten, ist das Prinzip ohne schriftliche Fixierung gleichwohl als Staatsgrundgesetz gewohnheitsrechtlicher Art beachtet. Überall gilt also der Grundsatz der Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft in zwei gesetzgebenden Häusern des gleichen Staates.
Der Ausschuß hat sich mit Mehrheit grundsätzlich den Grundgedanken zu eigen gemacht, daß eine Unvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Bundesrat und der Mitgliedschaft im Bundestag besteht. Da nach unserem Grundgesetz der Bundesrat nach Instruktion und Weisung abstimmt, da also das Mitglied des Bundesrats als solches nicht nach seiner eigenen Meinung, sondern nach der Meinung stimmt, die durch Kabinettsbeschluß festgelegt ist, und da an der Fassung dieses Kabinettsbeschlusses sämtliche Mitglieder der Regierung des betreffenden Landes teilnehmen, ist die Stimmabgabe im Bundesrat indirekt eine Stimmabgabe der gesamten Regierung des betreffenden Landes. Infolgedessen hat der Ausschuß den weiteren Schluß gezogen, daß es unvereinbar ist, daß Mitglieder einer Landesregierung, auch wenn sie für sich persönlich nicht Mitglieder des Bundesrats sind, Mitglieder des Bundestags sind. Denn hier ist durch Kabinettsbeschluß für jedes Mitglied sachlich, wenn auch nicht persönlich, eine Festlegung auf eine Abstimmung im Oberhaus, im Bundesrat gegeben.
Es war nun die Frage: Bedarf es einer Festlegung dieses Grundsatzes durch Gesetzesworte, oder besteht ohne weiteres der Grundsatz als solcher? Als erstes war die Frage aufzuwerfen, ob es ein staatsrechtliches Prinzip ist, das sich im Wege der Auslegung aus unserem Grundgesetz ergibt. Wenn nein, ergibt sich als zweite Frage: Ist es ein Gewohnheitsrecht, das also Rechtsüberzeugung plus Rechtsübung voraussetzt? Wenn die zweite Frage zu verneinen ist, ergibt sich als dritte Frage: Ist es notwendig, eine besondere gesetzliche Regelung zu schaffen? Dabei können wir die Frage mit einschließen: Wo, in welchem Gesetz?
In der Frage, ob ein staatsrechtliches Prinzip durch Auslegung des Grundgesetzes als bestehendes Recht festzustellen ist, ist die Beschlußfassung des Ausschusses nicht so ganz dezidiert gewesen. Ich darf aber wohl die Beschlußfassung des Ausschusses dahin auslegen, daß man das staatsrechtliche Prinzip als solches anerkannt hat, daß man sich aber auf den Standpunkt gestellt hat, es sei nötig, dieses staatsrechtliche Prinzip noch mit ausdrücklichen Worten in einem Gesetz niederzulegen. Weiter ist der Gedanke vertreten worden, daß ein staatsrechtliches Gewohnheitsrecht dieses Inhalts bestehe und daß es, weil es staatsrechtliches Gewohnheitsrecht sei, aber auch weil es im Wege der Auslegung als staatsrechtliches Prinzip aus dem Grundgedanken unseres Grundgesetzes heraus zu entwickeln sei, keiner gesetzlichen Regelung bedürfe. Die Frage ist nicht nur eine juristische Finesse, sondern hat ihre besondere Bedeutung. Denn wenn dieser Satz schon auf Grund eines staatsrechtlichen Prinzips zu entwickeln oder als Gewohnheitsrecht anzuerkennen ist, dann
gilt er eben schon. Dann haben wir hier vielleicht nur noch irgendwelche Modalitäten im Wege der Gesetzgebung durchzuführen, Modalitäten etwa dahin, daß wir trotz Bestehens dieses Gewohnheitsrechts einen davon abweichenden Zustand für eine gewisse Übergangszeit dulden wollen, oder ähnlicher Art.
Das Bestehen eines Gewohnheitsrechts ist vom Ausschuß mit Mehrheit verneint worden, und zwar aus dem Grunde, weil man die Rechtsüberzeugung als solche zwar bejaht, die Rechtsübung aber als dadurch unterbrochen gesehen hat, daß in der Zeit der Weimarer Republik — zwar war in der Weimarer Verfassung die Vereinbarkeit der Mitgliedschaft im Reichsrat und im damaligen Reichstag nicht ausgesprochen - die Praxis dahin ging, daß einige Mitglieder des Reichsrates auch Mitglieder des Reichstages waren und umgekehrt. Man kam deshalb im Ausschuß überein, eine Formulierung zu schaffen, also diese Frage gesetzlich zu fixieren. Dabei tauchte die Frage auf, w o sie gesetzlich zu fixieren sei. Die Vorlage, die Ihnen der Ausschuß unterbreitet, bringt sie als Änderung des Wahlgesetzes äußerlich angeregt durch die Tatsache, daß der Antrag der Bayernpartei auf Änderung des Wahlgesetzes zur Wahl des ersten Bundestages abzielte, angeregt wohl auch dadurch, daß es auf diese Weise am einfachsten zu formulieren war,
Man könnte die Frage aufwerfen - es ist eine Frage der Diskussion —, ob das Ganze nicht als ausdrückliche Ergänzung des Grundgesetzes in das Grundgesetz gehört. Ferner könnte man fragen, ob man nicht ein Spezialgesetz hätte schaffen sollen, und zwar ein Spezialgesetz von zeitlich unbegrenzter Wirksamkeit, während die Frage nun in einem Gesetz geregelt wird, das an sich nur für die Wahl zum ersten Bundestag gilt. An diesen Fragen braucht die gesetzgeberische Erledigung der Vorlage aber nicht zu scheitern. Denn selbst wenn diese Angelegenheit in diesem Wahlgesetz Aufnahme gefunden hat, würde sie doch wieder in einem neuen Wahlgesetz geregelt werden müssen, das ja ohnehin noch vor Ablauf der Legislaturperiode dieses Hohen Hauses verabschiedet werden muß, und kann dann in dieses Gesetz übernommen werden.
Als zweiten Punkt haben wir die Frage erörtert, ob eine Unvereinbarkeit zwischen einem Bundestagsmandat und einem Landtagsmandat besteht. Das war einer der zwei Hauptpunkte in dem Antrag der Kollegen der CSU. Der Antragsteller führte im Ausschuß aus, daß eine grundgesetzliche Negation der Möglichkeit eines solchen Antrages nicht vorliegt, daß also das Grundgesetz diesem Antrag in keiner Weise im Wege steht. Dem hat man sich angeschlossen und die Frage nun dahingehend konkretisiert, ob es zweckmäßig ist, ein Verbot des Doppelmandats auszusprechen, und ob man, wenn es unzweckmäßig ist, ein solches Doppelmandat zu führen, so weit gehen sollte, es gesetzlich zu verbieten.
Die Mehrheit hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß ein Doppelmandat im allgemeinen zweifellos unzweckmäßig sei, daß es aber in einzelnen Ausnahmefällen vielleicht durchaus richtig und geraten sein könnte, vom Bundestag zu den Parlamenten der einzelnen Staaten eine Querverbindung zu haben, ebenso wie das Oberhaus in unserer Bundesrepublik, nämlich der Bundesrat, praktisch eine einzige Querverbindung vom Land bzw. von der Landesregierung zu der Ersten gesetzgebenden Kammer darstellt.
Zweitens wurde die Frage erörtert, ob alles das, was zweckmäßig ist, auch zu einer gesetzgeberischen Notwendigkeit gemacht werden müsse. Beide Fragen hat der Ausschuß mit Mehrheit verneint und deshalb den Antrag der CSU, soweit er auf ein Verbot des Doppelmandats abzielte, abgelehnt.
Wie ich schon sagte, wurde auch die Frage der Unvereinbarkeit eines Stadtverordneten- oder eines Kreistagsmandats auf der einen Seite mit einem Bundestagsmandat auf der anderen Seite gestreift. Es wurde ausgeführt: Wenn man schon dem Bundestagsabgeordneten die Doppelmandatschaft als Mitglied eines Landtages verbieten wolle, müsse man konsequenterweise auch das andere verbieten. Zur Widerlegung dieses Einwandes wurde ausgeführt, daß die Mitgliedschaft in einem Kreistag oder in einem Stadtverordnetenkollegium nicht nur legislativer, sondern auch exekutiver Art sei. Man kann darüber streiten; aber die Haushaltsabstimmung dort, die Hauptaufgabe dieser Gremien, ist praktisch die gleiche legislatorische Arbeit, die wir hier vorzunehmen haben. Der Ausschuß war sich darüber einig, daß es überaus zweckmäßig sei, wenn sich Bundestagsabgeordnete auch in diesen Gremien, in den kommunalen Körperschaften, betätigten, um so dauernde praktische Fühlung auch mit den Dingen des täglichen Lebens zu haben und über die Anwendung der hier beschlossenen Gesetze auf die Allgemeinheit im Bilde zu bleiben. Infolgedessen hat man konsequenterweise die Doppelmandatschaft zwischen Landtag und Bundestag auch nicht verboten.
Die letzte Frage lautete: Bedarf dieses Gesetz, insbesondere insoweit es die Unvereinbarkeit zwischen einer Mitgliedschaft im Bundesrat und in einer Landesregierung einerseits und im Bundestag andererseits ausspricht, einer verfassungändernden Mehrheit, oder kann es mit einfacher Mehrheit angenommen werden? Wenn es nicht Ausfluß eines staatsrechtlich ohnehin schon bestehenden Prinzips ist, das wir hier aussprechen, wenn wir also nicht kodifizieren, sondern neues Recht schaffen, wenn es kein Gewohnheitsrecht gibt, wenn wir also nicht Gewohnheitsrecht kodifizieren, sondern neues Recht schaffen, dann ist es eine Ergänzung des Grundgesetzes und würde in beiden Häusern der Zustimmung der Zweidrittel-Mehrheit bedürfen. Eine Minorität war, wie gesagt, der Meinung, daß es ein Gewohnheitsrecht dieses Inhalts gebe und dementsprechend die Zweidrittelmehrheit nicht erforderlich sei.
Es wurde eingewendet, die Zweidrittel-Mehrheit sei auch deshalb nicht erforderlich, weil nach Art. 137 Abs. 1 des Grundgesetzes die Wählbarkeit von Beamten, Angestellten des öffentlichen Dienstes und Richtern im Bund, in den Ländern und in den Gemeinden gesetzlich beschränkt werden könne. Dabei aber kam man wieder zu der Frage, ob die Landesminister eigentlich Beamte sind. Zweifellos sind einzelne beamtenrechtliche Bestimmungen auch auf die Minister anzuwenden. Aber es handelt sich hier ja gar nicht um den Grundsatz: Soll die Mitgliedschaft im Bundesrat und im Bundestag deshalb untersagt werden, weil die Minister als Beamte anzusehen sind, sondern deshalb, weil es ja wegen der gebundenen Stimmführung im Bundesrat staatsrechtlich völlig ausgeschlossen ist, die
gleichen Vertreter zu Mitgliedern des Bundestags zu machen mit dem Recht, in dem einen Haus bei der Abstimmung an Instruktionen gebunden zu sein und im anderen Haus nach freier Überzeugung ohne Bindung an irgendeine Instruktion abzustimmen.
Es handelt sich ferner darum, ob nicht der Grundsatz der absoluten Trennung der Gewalten, der Grundsatz der Trennung der Exekutive von der Legislative, nicht gerade das treibende Moment ist, das diese Unvereinbarkeit bejaht. Dieser letzte Grundsatz — Unvereinbarkeit zwischen Exekutive und Legislative — führt auch zur richtigen Auslegung des Art. 137 Abs. 1. Wenn es hier heißt: „Die Wählbarkeit von Beamten" usw. . . . . „kann gesetzlich beschränkt werden", dann bezieht sich das nicht auf Minister als Träger der Exekutive, sondern nur auf die Beamten kat exochen, auf die es ganz konkret anzuwenden ist, und das sind Minister in den Ländern nicht. Daraus ergibt sich, daß uns Art. 137 Abs. 1 nicht der Frage enthebt, über die wir uns klar werden müssen: Kodifizieren wir ein staatsrechtliches Prinzip, kodifizieren wir Gewohnheitsrecht? Wenn ja, dann brauchen wir nur die einfache Mehrheit. Handelt es sich aber um mehr, dann brauchen wir zur Annahme dieses Gesetzes in beiden Häusern die Zweidrittelmehrheit.
Noch ein Schlußsatz. Es ist die Frage aufgetaucht: Wie steht es denn nun um die konsequente Anwendung dieses Grundsatzes der Unvereinbarkeit von Exekutive und Legislative auf die Bundesminister selbst? Wir haben diese Frage — ich persönlich — schon einmal im vergangenen Jahr anläßlich der Bundestagswahlen in der Presse erörtert. Die Dinge liegen doch so: Grundsätzlich sind Exekutive und Legislative zu trennen. Also aus diesem Grunde, aber auch aus dem Grunde der gebundenen Stimmführung im Bundesrat ist die Unvereinbarkeit gleichzeitiger Mitgliedschaft im Bundestag und Bundesrat auszusprechen.