Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Das Hohe Haus und insbesondere auch die Regierungsbank zeigen leider nicht das Bild eines großen Tages, wie es nach unseren Wünschen hätte aussehen sollen.
Gleichwohl ist heute ein großer Tag des Bundestags. Die Verabschiedung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht fällt in einen Zeitpunkt, der im Bereich der Rechtspflege durch einen schweren Konflikt im Richterwahlausschuß, dessen Schwere nicht unterschätzt werden sollte, gekennzeichnet ist. Um so bedeutender und bemerkenswerter ist es, daß es gelang, hier eine Einigkeit aller demokratischen Fraktionen dieses Hauses herzustellen.
Ich muß allerdings einen Irrtum des Herrn Kollegen von Merkatz in seiner Berichterstattung korrigieren. Herr Kollege von Merkatz hat ausgeführt, die Mitglieder des Rechtsausschusses seien sich von Anfang an darüber im klaren gewesen, daß die Organisation des Bundesverfassungsgerichtshofs von allen demokratischen Parteien getragen sein müsse. Das schien nicht immer so. Es gab sogar im Rechtsausschuß einen sehr kritischen Zeitpunkt, in welchem man den Eindruck gewinnen mußte, als ob auch hier parteipolitische Fronten durch das Haus gingen. Ich bedauere, daß der Herr Kollege Kiesinger nicht anwesend ist, denn es ist mir wirklich eine Freude, angesichts des Hohen Hauses auszusprechen, daß in diesem kritischen Zeitpunkt der Herr Kollege Kiesinger d e r Demokrat im Ausschuß war, der für die Mehrheit erklärte, es sei unmöglich, ein solches Gesetz ohne Mitwirkung der Minderheit zu verabschieden, und es müsse — unter Umständen auch durch Einsetzung eines interfraktionellen Ausschusses — alles getan werden, um hier zu einer Einigkeit zu gelangen. Ich danke Herrn Kollegen Kiesinger dafür, daß er diese demokratische Haltung bewiesen hat.
Mir ist es auch ein Bedürfnis, den Herren des Bundesjustizministeriums, Herrn Ministerialdirektor Dr. Römer und Herrn Bundesrichter Dr. Geiger, von dieser Stelle aus den Dank für ihre aufopfernde Arbeit auszusprechen, die sie mit außerordentlicher Sachkunde und wirklicher Hilfsbereitschaft geleistet haben, um dieses Gesetzgebungswerk zustande zu bringen.
Hier ist wirklich eine Gemeinsamkeit in der Arbeit gewesen, die nicht nur eine falsche Kollegialität war — Kollegialität sollte sich von selber verstehen —, sondern man hat, ohne daß der eine oder andere seine grundsätzlichen Standpunkte aufzugeben brauchte, so lange die gegenseitigen Erwägungen miteinander abgewogen, bis man hier zu einem gemeinsamen Werk gelangte.
Wir beklagen allerdings, daß zwischen der Einbringung des sozialdemokratischen Antrages und dem Antrag der Bundesregierung erhebliche Zeit verloren gegangen ist; späterhin kann man diesen Vorwurf nicht mehr machen. Es ist uns häufig in der Öffentlichkeit, auch in einzelnen Teilen der Tagespresse, vorgeworfen worden, wir seien nicht genügend an der Arbeit, um das Bundesverfassungsgericht zu erstellen. Diese Vorwürfe waren unbegründet. Es ist eine außerordentliche Arbeit geleistet worden, ohne jeden Verlust an Zeit, soweit wir einen solchen Verlust vermeiden konnten. Bedauerlich ist nur, daß heute hier wie auch in der zweiten Lesung ein solcher Mangel an Publizität besteht.
Zwischen der zweiten und dritten Lesung ist es uns auch gelungen, in den Fragen, in denen noch Mieinungsverschiedenheiten bestehen könnten, zu einer Einigung zu gelangen. Das gilt für die Ihnen heute vorliegenden Umdrucke Nr. 65 und Nr. 71. In der zweiten Lesung hatte bekanntlich die sozialdemokratische Fraktion einen Antrag eingebracht, auch den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine Aktivlegitimation zu geben, um im Wege der Grundrechtsbeschwerde das Bundesverfassungsgericht wegen Verletzung ihres durch Art. 28 UG gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts anrufen zu können. Wir haben, nachdem das Hohe Haus diesen Antrag meiner Fraktion angenommen hatte, diese Vorschrift nochmals interfraktionell beraten und sind in allen Parteien zu dem Einigungsantrag gelangt, der Ihnen jetzt ais Umdruck iNr. 65 vorliegt und der vorsieht, daß in § 90 der Abs. 2 wieder gestrichen, dagegen ein neuer § 90 a eingefügt wird. Mit dieser Lösung entsprechen wir dem Wunsche, den der Deutsche Städtetag an uns herangetragen hat. Ich möchte deshalb besonders betonen, daß wir es uns stets angelegen sein ließen, alle Anregungen, die von außerparlamentarischer Seite an uns gelangten — etwa von den kommunalen Spitzenverbànden oder von der sogenannten Vereinigung für Bürgerrechte und ähnlichen Organisationen mehr —, auf das sorgfältigste zu prüfen. Wir glauben, daß wir jetzt durch den neuen § 90 a allen berechtigten Interessen der Gemeinden und der kommunalen Spitzenverbände gerecht werden.
Wir haben diese Beschwerde auf die sogenannte abstrakte Normenkontrolle beschränkt, weil es nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts sein kann, in Streitigkeiten zwischen der Exekutive eines Landes und den Gemeinden einzugreifen, wohl aber eine bundesverfassungsgerichtliche Kontrolle bestehen muß, ob ein Landesgesetz oder ein Bundesgesetz mit der Gewährleistung der Selbstverwaltung im Grundgesetz vereinbar ist. Das Bundesverfassungsgericht wird zu entscheiden haben, ob der Ausdruck „Gewährleistung" hier bedeutet, daß über die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung hinaus ein unmittelbarer Anspruch der Gemeinden gegen den Bund gegeben ist, dafür zu sorgen, daß ihre Selbstverwaltung nicht durch eine Landesgesetzgebung beeinträchtigt wird.
Hinzugefügt ist, daß diese Beschwerde nur gegeben ist, „soweit" nicht nach Landesrecht das Lan-
desverfassungsgericht angerufen werden kann. Damit soll gesagt sein, daß Streitigkeiten darüber, ob nach Landesrecht ein Landesgesetz in die Selbstverwaltung eingreift oder nicht eingreift, von der Landesstaatsgerichtsbarkeit entschieden werden müssen. Aber die Landesstaatsgerichtsbarkeit kann ja nicht entscheiden, ob ein Bundesgesetz mit der Selbstverwaltungsgewährleistung vereinbar ist, und umgekehrt kann nicht vom Bundesverfassungsgericht entschieden werden, ob ein Landesgesetz mit einer Landesverfassung vereinbar ist. Daraus erklärt sich dieser Zusatz, der also die Kompetenzen zwischen den Landesstaatsgerichten und dem Bundesverfassungsgericht aufteilt und in jedem Fall dafür sorgt, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände, gestützt auf Art. 28 des Grundgesetzes, immer dann unmittelbar das Bundesverfassungsgericht anrufen können, wenn sie glauben, eine Gesetzgebung sei mit dem fundamentalen Satz des Grundgesetzes nicht vereinbar, wonach den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Selbstverwaltung von der Bundesrepublik aus gewährleistet wird.
Ebenso sind wir zwischen der zweiten und dritten Lesung zu einer interfraktionellen Einigung über einen Antrag gelangt, der in der zweiten Lesung noch von der Zentrumsfraktion gekommen war. Die Zentrumsfraktion hatte den Antrag gestellt, in die §§ 15 und 16 noch die Bestimmung einzufügen, daß bei Stimmengleichheit der Vorsitzende den Stichentscheid gibt, indem seine Stimme den Ausschlag gibt. Wir haben diesen Antrag der Zentrumsfraktion in der zweiten Lesung abgelehnt, es uns aber dessen ungeachtet angelegen sein lassen, in der Zeitspanne zwischen der zweiten und dritten Lesung uns noch einmal eingehend damit zu beschäftigen. Auch der sozialdemokratische Initiativantrag hatte ja unter gewissen Umständen bereits einen Stichentscheid durch den Vorsitzenden vorgesehen. Wir haben uns jetzt durch einsehende Beratungen davon überzeugt, daß es nicht notwendig, sondern umgekehrt sogar mit erheblichen Bedenken verbunden ist, dem Vorsitzenden eine so ausschlaggebende Rolle, ein solches Mehrstimmrecht im Gericht zuzuerkennen. Wir haben uns nicht dazu entschließen können, den Weg des Zentrumsantrages zu gehen. Dabei sind wir von der Erwägung ausgegangen, daß das öffentliche Recht, insbesondere das Staats- und Verfassungsrecht, von dem Grundsatz beherrscht ist, daß ein Gesetzgebungsakt und ein Verwaltungsakt die Vermutung der Gültigkeit so lange für sich haben, bis durch einen anderen Akt der Staatsgewalt die Ungültigkeit des angefochtenen Aktes ausgesprochen ist. Wir sind der gemeinsamen Überzeugung, daß das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswirklichkeit nur dann wird ändern können, wenn sich im Bundesverfassungsgericht für die Änderung der Verfassungswirklichkeit eine echte Mehrheit zusammenfindet.
Um der Rechtsprechung einen Anhalt zu geben, haben wir uns daher einhellig entschlossen, in S 15 Abs. 2 noch einen Hinweis auf diesen Grundsatz einzufügen. Es soll dort heißen:
Bei Stimmengleichheit kann ein Verstoß gegen das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht nicht festgestellt werden.
Damit ist wohl auch für die kommende Rechtsprechung deutlich gemacht, daß es immer einer Mehrheit bedarf, um eine Abweichung von der bestehenden Lage, von der eingetretenen Verfassungswirklichkeit zu begründen.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, lassen Sie mich anschließend noch einiges Grundsätzliches sagen. Man wird durchaus im Zweifel sein können, ob das Grundgesetz an Verfassungsgerichtsbarkeit des Guten nicht zuviel bringt. Hieran etwas zu ändern, ist jedoch nicht mehr unseres Amtes. Wir müssen das Grundgesetz hinnehmen, wie es ist, und wir wollen es auch. Für meine Freunde erinnere ich an die grundsätzlichen Erklärungen, die mein Parteifreund Kurt Schumacher schon in Antwort auf die erste Regierungserklärung der Bundesregierung abgegeben und in denen er unsere Treue zum Grundgesetz und den staatsgestaltenden Willen auch der demokratischen Opposition betont hat. Wir sind uns darüber klar, daß erst durch dieses Verfassungsgericht das Gleichgewicht in der Ausübung der Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland hergestellt wird und erst dieses Gericht der Gefahr begegnet, der das Grundgesetz durch Versuche zu seiner Aushöhlung schon ausgesetzt war und noch ist. Andererseits sind wir aber der Auffassung, daß die Kontrolle, die hier durch die rechtsprechende Gewalt auszuüben ist, keine Kontrolle auf die politische Richtigkeit ist, sondern nur auf die Gesetzlichkeit. Deshalb sind wir uns mit allen demokratischen Fraktionen darin einig, daß es sich beim Bundesverfassungsgericht um ein echtes, unabhängiges Gericht handeln muß.
In diesem Zusammenhang darf ich einen weiteren Irrtum in dem Bericht des Herrn Kollegen von Merkatz richtigstellen. Herr Kollege von Merkatz hat eingangs seiner Ausführungen auf ein Wort des früheren Landesministers Rudolf Katz angespielt, daß das Bundesverfassungsgericht politische Entscheidungen in juristischem Gewand zu fällen habe, und hat diesem Wort an und für sich mit Recht widersprochen. Aber ich glaube sagen zu dürfen, daß auch Herr Landesminister Katz, wie sein Verhalten im Rechtsausschuß des Bundesrates gerade bei der Beratung dieses Gesetzes gezeigt hat, niemals die Absicht hatte, hier zum Ausdruck zu bringen, daß es sich beim Bundesverfassungsgericht um kein echtes Gericht, sondern nur um ein juristisch kostümiertes politisches Gremium handle. Ich darf dabei auch darauf hinweisen, daß der Herr Kollege Wahl in seiner Berichterstattung hier — und Sie können das auf Seite 4225 des Stenographischen Berichts nachlesen — davon gesprochen hat, das Bundesverfassungsgericht werde „eminent politische Entscheidungen" zu fällen haben. Damit hat der Herr Kollege Wahl das gleiche gesagt, was Herr Landesminister Katz auszudrücken sich bemühte, nämlich daß es sich um Entscheidungen mit politischer Auswirkung handle. Auch darüber waren wir uns klar.
Mir liegt also daran, hier nochmals die Einigkeit nach beiden Richtungen hin zu betonen, daß das Gericht ein echtes Gericht ist, aber die Art seines Verfahrens und seiner Entscheidungen mit von der außerordentlichen politischen Auswirkung seiner Sprüche gestaltet wird. Daraus ergeben sich dann die Besonderheiten der Struktur, die von den Herren Berichterstattern bereits dargelegt sind: die Unteilbarkeit der Gerichts — das sogenannte Plenarprinzip — und auch die Unvertauschbarkeit der Richter, also der Umstand, daß wir es hier anders als sonst mit immer namentlich feststehenden Richtern zu tun haben.
Im Einvernehmen mit dem Herrn Kollegen von Merkatz darf ich einen Druckfehler in dem Stenographischen Bericht auf Seite 4222 berichtigen. Dem gedruckten Protokoll nach soll Herr Kollege
von Merkatz gesagt haben, daß die Richter der beiden Senate sich gegenseitig vertreten können. Das ist nicht richtig; das ist von dem Herrn Kollegen von Merkatz nicht ausgeführt worden. Wir waren uns vielmehr umgekehrt einhellig einig, daß es im Bundesverfassungsgericht irgendeine Vertretung der Richter überhaupt nicht gibt, auch nicht eine Vertretung der Richter des einen Senats durch Richter des anderen Senats. Gerade deshalb haben wir uns zu dem Ausweg entschließen müssen, ein sogenanntes Quorum einzuführen, also eine Beschlußfähigkeit der Senate auch dann, wenn sie nicht vollzählig versammelt sind.
Diese Einigung in den großen Grundfragen über das Bundesverfassungsgericht wurde allerdings — worauf hinzuweisen ich mich für verpflichtet halte — nur durch erhebliche Opfer ermöglicht, die in wahrhaft demokratischer Weise von allen Seiten dieses Hauses gebracht worden sind. Meine Freunde beklagen, daß wir nachgeben mußten in der Frage des Sondergutachtens, in der Frage eines Vertreters des öffentlichen Interesses, in der Frage der Qualifikation der Gerichtsmitglieder und in der Frage der Wahldauer. Besonders bedauern wir dabei, daß das Separatvotum in dem Gesetz nicht für zulässig erklärt worden ist. Denn wir würden darin eine wesentliche Erleichterung der Rechtsentwicklung sehen, wenn in Rechtsfragen die überstimmten Richter die Möglichkeit hätten, die im angelsächsischen Recht seit Jahrzehnten besteht, ihre abweichende Rechtsauffassung niederzulegen und der Öffentlichkeit zur Kenntnis zu bringen. Man soll nicht immer sagen, daß man in Deutschland dafür noch nicht reif sei. Zur Freiheit und zum Fortschritt sollte man immer reif sein.
Ich muß noch einige Einzelheiten aus der Berichterstattung erwähnen und, wie ich glaube, richtigstellen. Herr Kollege Dr. Wahl hat als Berichterstatter auf Seite 4225 erklärt, es solle nicht jedem Mitglied einer Gruppe möglich sein, einen eigenen Prozeßvertreter zu bestellen. Wie wir uns inzwischen noch einmal interfraktionell verständigt haben, ist das ein Mißverständnis. Beschränkt ist nur das Parteirecht auf Anwesenheit. Ist also eine große Gruppe, die aus zahlreichen Mitgliedern besteht, Partei in einem Prozeß vor dem Bundesverfassungsgericht, so kann das Bundesverfassungsgericht gewissermaßen die Vielköpfigkeit dieser Partei auf eine kleine Zahl verringern. Aber das Recht jeder Prozeßpartei, sich selbst einen Prozeßbevollmächtigten — der ja ein Rechtsanwalt sein muß — zu wählen, soll dadurch in keiner Weise eingeschränkt werden.
Ich glaube ferner, es ist in der Berichterstattung nicht deutlich genug zum Ausdruck gekommen, daß das Bundesverfassungsgericht sich mit Beweisanträgen nach den Grundsätzen der Strafprozeßordnung nicht nur auseinanderzusetzen hat, wie es im Bericht hieß, sondern daß diese Grundsätze tatsächlich die bestimmenden sein müssen. Das Bundesverfassungsgericht wird kein freies Ermessen haben, sondern die Pflicht, die Wahrheit zu erforschen. Diese Pflicht bindet das Gericht und begrenzt sein Ermessen. Daher wird es insbesondere keine Vorwegwürdigung von Beweismitteln vornehmen dürfen, und es wird grundsätzlich einen Beweisantrag aus keinem anderen Grunde ablehnen dürfen, als er von dem früheren Reichsgericht im Strafverfahren entwickelt wurde.
Eine stärkere Hervorhebung verdient auch, daß sich die Verfassungsbeschwerde nach § 90 nicht gegen Verletzungen des Grundgesetzes durch die
Gesetzgebung oder durch die Verwaltung, sondern ebenso auch durch ein Gericht richtet, worauf auch das Bundesjustizministerium von vornherein mit Recht Gewicht gelegt hat. Das heißt, auch die Ausübung der rechtsprechenden Gewalt ist in vollem Umfange der Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts nach Maßgabe des Grundgesetzes unterworfen. Das hat eine sehr große Bedeutung; denn bisher, fürchte ich, schenken die Gerichte dem Grundgesetz nicht die hinreichende Beachtung. Ich muß in diesem Zusammenhang, angelehnt an einen Fall, der sich soeben in der Praxis ereignet hat, einen besonderen Gesichtspunkt erwähnen, der sich auf die Gerichtsverfassung bezieht. Das Amtsgericht Kulmbach hat eine Schöffin vom Richteramt wegen Besorgnis der Befangenheit einzig und allein deshalb ausgeschlossen, weil sie Mitglied einer politischen Partei war, während der Nebenkläger einer anderen politischen Partei angehörte.
Das scheint mir nicht zulässig zu sein.
Deshalb ist es wichtig, an dieser Stelle und für die Motive des Gesetzgebers zu betonen, daß wir uns im Rechtsausschuß und in der interfraktionellen Arbeitsgemeinschaft darüber einig waren, daß nach § 18 Abs. 2 nichtbeteiligt und deshalb vom Richteramt nicht ausgeschlossen ist, wer auf Grund seines Familienstandes, seines Berufes, seiner Abstammung, seiner Zugehörigkeit zu einer politischen Partei oder aus einem ähnlichen allgemeinen Gesichtspunkt am Ausgang des Verfahrens interessiert ist. Wir waren uns darüber einig, daß die gleiche Rechtslage auch für die Frage der Befangenheit besteht, daß also aus diesen allgemeinen Gesichtspunkten, insbesondere aus der bloßen Zugehörigkeit zu einer demokratischen Partei, kein Ablehnungsgrund gegen ein Mitglied des Bundesverfassungsgerichts hergeleitet werden kann.
Abschließend darf ich grundsätzlich noch auf einen Gedanken eingehen, den der Herr Kollege von Merkatz in seinem Referat an die Spitze gestellt hat durch die Bemerkung, das Bundesverfassungsgericht sei die Krönung des Rechtsstaats. Ich möchte dieser Bemerkung ein anderes Wort entgegenstellen: Das Bundesverfassungsgericht ist die Krönung der Rechtssicherheit. Das Bundesverfassungsgericht ist der Schlußstein einer Entwicklung, die ein kluger Deutschamerikaner, der Professor Friedrich, als die negative Revolution bezeichnet hat, die sich gegenwärtig auf dem europäischen Kontinent abspielt. Aber ein Gerichtsstaat oder sogar ein Rechtswegstaat — das können Sie in der Geschichte der Republik Venedig vergleichen — ist noch lange kein Rechtsstaat; es braucht nicht einmal ein demokratischer Staat zu sein. Unsere Vision des Rechtsstaats ist die des Gerechtigkeitsstaats, des insbesondere durch seine soziale Gerechtigkeit legitimierten Staats;
und gerade weil wir uns zu der Auffassung bekennen, daß das Bundesverfassungsgericht ein echtes Gericht zu sein hat, muß ich erklären, daß auch dieses Gericht mit aller Sorgsamkeit sich davor hüten sollte, eine politische Führungsaufgabe übernehmen zu wollen, die ihm nicht zukommt.
Erst dann wird das Bundesverfassungsgericht seine
so bedeutungsvolle Aufgabe erfüllen können, ein,
wie es in § 1 heißt, allen übrigen Verfassungs-
organen gegenüber selbständiger und unabhängiger Gerichtshof zu sein. Wir hoffen, daß wir institutionell alles getan und uns gemeinsam redlich bemüht haben, um eine unparteiische und vom Vertrauen a 11 e r Demokraten getragene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in diesem Sinne zu ermöglichen.