Herr Präsident, meine Damen und Herren! Der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität hat den Berichterstatter beauftragt, die grundsätzliche Rechtsfrage, das heißt Begriff und Wesen der Immunität, losgelöst von dem Fall, der hier zur Entscheidung steht, zu beurteilen. Die Immunität, Verantwortungsfreiheit, ist eine alte parlamentarische Einrichtung, die bereits auf das englische Verfassungsrecht zurückgeht. Sie findet sich in den Konstitutionen Frankreichs von 1790 und 1793, dann in der Paulskirchen-Verfassung in § 117 sowie in allen Verfassungen, die ein Parlament vorsehen. Sie bedeutet den Schutz vor Verfahren, die die persönliche Freiheit eines Parlamentsmitgliedes beeinträchtigen könnten, um die Funktionsfähigkeit des Parlaments durch die Gewährleistung der Entscheidungsfreiheit seiner Mitglieder vor Eingriffen der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt zu sichern. Der einzelne Abgeordnete hat keine Verfügungsgewalt über die Wahrnehmung oder Preisgabe der Immunität. Es handelt sich ausschließlich um ein Vorrecht des Parlaments.
Die Entwicklungsgeschichte des Immunitätsrechtes spiegelt den Gegensatz zwischen dem obrigkeitlichen Verwaltungsstaat und der erstarkenden parlamentarischen Demokratie wider. Die Immunitätsrechte sind im Laufe der Zeit immer weiter ausgebaut worden. Artikel 83 der oktroyierten preußischen Verfassung vom 5. Dezember 1848 ist in die Verfassung des Norddeutschen Bundes und als Artikel 31 in die Reichsverfassung vom 16. April 1871 übernommen worden. Artikel 37 der Reichsverfassung dehnte diesen Schutz auch auf Landtagsabgeordnete aus und erweiterte die Fälle, in denen die Beschränkung der persönlichen Freiheit eines Abgeordneten der Genehmigung seines Parlaments bedurfte. Der Ausschluß bzw. die Einschränkung der Verfolgbarkeit erstreckte sich aber nur auf die Sitzungsperiode.
Im Grundgesetz Artikel 46 ist dieser Immunitätsschutz erweitert worden für die Zeit von der Annahme der Wahl bis zum Ende der Wahlperiode oder zur Auflösung des Bundestags. Außerdem ist nach dem Grundgesetz dieser Immunitätsschutz auf
jedes Verfahren erweitert worden, das die persönliche Freiheit des Abgeordneten beeinträchtigen könnte.
Im Grundgesetz Artikel 46 Absatz 1 und in den Absätzen 2 bis 4 sind zwei ganz verschiedene Tatbestände geregelt worden. Absatz 1, der sich mit der Straffreiheit von Äußerungen im Plenum des Parlaments befaßt, handelt von einem persönlichen Strafausschließungsgrund, während die Absätze 2 bis 4 die Voraussetzung der Verfolgbarkeit regeln. Sie enthalten also keinen persönlichen Strafausschließungsgrund, sondern lediglich eine Gewährleistung für das Parlament, daß der Abgeordnete nicht durch ein seine persönliche Freiheit beschränkendes Verfahren aus dem Parlament herausgeholt werden kann und damit nicht mehr in der Lage ist, seine Funktionen im Parlament auszuüben.
Hinsichtlich der Tragweite des Absatz 2, der davon handelt, daß ein Strafverfahren gegen einen Abgeordneten nur durchgeführt werden kann, wenn der Bundestag seine Genehmigung dazu erteilt, und des Absatz 4 des Artikel 46, der davon handelt, daß ein gegen einen Abgeordneten laufendes Strafverfahren oder sonst seine persönliche Freiheit beschränkendes Verfahren auf Verlangen des Bundestags ausgesetzt werden muß, ist eine alte Streitfrage auch in dem vorliegenden Fall zum Zuge gekommen. Es geht hier um die Frage, ob ein Strafverfahren oder ein die persönliche Freiheit beschränkendes Verfahren, das vor der Erlangung der Abgeordneteneigenschaft eingeleitet worden ist, nach Artikel 46 Absatz 4 oder nach Artikel 46 Absatz 2 zu behandeln ist, das heißt, ob dieses Verfahren von Amts wegen auszusetzen ist und nur mit einer Genehmigung des Bundestags fortgesetzt werden kann oder ob das Verfahren weiterläuft und nur dann ausgesetzt werden soll, wenn der Bundestag dies verlangt.
In dem vorliegenden Fall Loritz hat das Landgericht in München das Verfahren weiterlaufen lassen, und erst auf Antrag der Fraktion des Herrn Loritz und durch Beschluß des Bundestags ist dieses Verfahren ausgesetzt worden. Man hat also hinsichtlich dieses Beschlusses des Bundestags so verfahren, wie es seinerzeit die Praxis des Reichsgerichts verlangt hat. Es liegen dazu zwei Entscheidungen vom Ende des vorigen Jahrhunderts vor, die dahin gehen, daß ein Strafverfahren, das bei Erlangung der Abgeordneteneigenschaft läuft, nur dann auszusetzen ist, wenn das Parlament es ausdrücklich verlangt. Ueber diese Frage ist ein Gutachten des Herrn Bundesjustizministers eingeholt worden, das durch ein Gutachten des Berichterstatters ergänzt worden ist.
Nach der rechtlichen Lage, wie sie das Grundgesetz beinhaltet, kann an dieser Praxis des Reichsgerichts nicht mehr festgehalten werden. Schon die Praxis des Reichstags hat entgegen der Rechtsprechung des Reichsgerichts so verfahren, daß ein Strafverfahren durch die Erlangung der Abgeordneteneigenschaft ausgesetzt wird und daß zu seiner Fortsetzung dig Genehmigung des Parlaments - damals des Reichstags, heute des Bundestags — erforderlich ist. Der Absatz 4 des Artikel 46 hat eine vollkommen andere Bedeutung, als sie seinerzeit vom Reichsgericht angenommen worden ist. Der Absatz 4, der nämlich die Aussetzung durch Beschluß des Bundestags verlangt, ist eine Garantie für die Fälle, daß der Abgeordnete etwa auf frischer Tat verhaftet worden ist oder daß ein Verfahren, das gegen einen Abgeordneten läuft, entgegen den Vorschriften der
Strafprozeßordnung fortgesetzt worden ist, oder aber auch für den Fall, daß das Parlament ursprünglich die Genehmigung zu einem Verfahren gegeben hat, dann aber zu neuen Gesichtspunkten gekommen ist, die sich aus dem Ablauf des Verfahrens ergeben und auf Grund deren das Parlament eine Aussetzung und damit eine Wiederherstellung der Immunität für zweckmäßig hält.
Damit dürfte nach übereinstimmender Ansicht des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität diese alte, durch die Lehrbücher und durch die Wissenchaft geschleppte Streitfrage, die durch die Reichstagspraxis tatsächlich schon seit 1919 überholt war, jetzt endgültig ausgeräumt werden. Man muß von dem Grundsatz ausgehen — das ist übereinstimmend die Ansicht des Berichterstatters und die Ansicht des Gutachtens des Herrn Bundesjustizministers —: alle diese Verfahren sind von Amts wegen auszusetzen und können nur durch einen Genehmigungsbeschluß des Parlaments fortgeführt werden.
Nachdem diese rechtliche Grundlage festgestellt war, kam es dem Berichterstatter darauf an, den Versuch zu unternehmen, Grundsätze zu entwikkeln, die eine gewisse Richtlinie dafür geben, ob der Bundestag sich entschließt, die Genehmigung für die Durchführung eines Strafverfahrens gegen einen Abgeordneten zu erteilen, das heißt die Immunität aufzuheben. Der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität hat sich hierbei einstimmig auf folgende Gesichtspunkte geeinigt. Das Immunitätsrecht bezweckt, die Funktionsfähigkeit und das Ansehen des Bundestags sicherzustellen. Die Entscheidung über Aufrechterhaltung oder Aufhebung der Immunität ist eine politische Entscheidung und darf ihrem Wesen nach kein Eingriff in ein schwebendes Verfahren sein, bei dem es um die Feststellung von Recht oder Unrecht, Schuld oder Nichtschuld geht. Der Kern der erwähnten politischen Entscheidung beruht auf einer Interessenabwägung zwischen den, Belangen des Parlaments und den Belangen der anderen hoheitlichen Gewalten. Daraus ergibt sich, daß der Bundestag nicht in eine Beweiswürdigung, also in eine vorweggenommene Urteilsfindung hinsichtlich der Erfüllung eines Unrechtstatbestandes eintreten darf, sondern nur in eine Abwägung der Frage, ob die einem Abgeordneten zur Last gelegte Tat oder die Zulassung der Verfolgung das Ansehen des Hauses so beeinträchtigt, daß seine Funktionsfähigkeit in Frage gestellt ist. Hierbei ist genau abzugrenzen, ob unter Umständen die nur teilweise Durchführung eines Verfahrens gegen einen Abgeordneten das Interesse des Hauses gewährleistet oder ob dazu eine vollständige Durchführung erforderlich ist, die es mit sich bringen kann, daß ein Abgeordneter in seiner persönlichen Freiheit beeinträchtigt wird. Bei Abwägung der Interessen steht die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Hauses im Vordergrund. Auszugehen ist von der inneren Souveränität des Hauses und von der Tatsache der Repräsentation, die den Gedanken der Unverletzlichkeit der politischen Tätigkeit der Parlamentsmitglieder zur Voraussetzung hat. Damit kommt man zu dem Ergebnis, daß alle Verfahren, die von einem politischen Interesse infiziert sind, das von einem anderen Träger der öffentlichen Gewalt an dem Ergebnis eines solchen Verfahrens genommen wird, grundsätzlich nicht zu einer Genehmigung gemäß Absatz 2 führen sollten bzw. gemäß Absatz 4 auf Verlangen des Bundestags ausgesetzt werden müßten. Nur bei solchen Verfahren, bei denen die
Schwere des kriminellen Vorwurfs unbeeinflußt von politischen Nebenabsichten eine Aufklärung des Tatbestandes ausschließlich im Interesse des Ansehens des Hauses gebietet, sollte gemäß Artikel 46 Absatz 2 von der Genehmigung Gebrauch gemacht bzw. gemäß Absatz 4 von dem Verlangen auf Aussetzung des Verfahrens Abstand genommen werden.
Dem Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität kam es bei diesem Fall Loritz darauf an, klar und unmißverständlich das moderne Immunitätsrecht dem Prinzip nach endgültig zu sichern und zu gewährleisten. Ausschließlich von diesem verfassungsrechtlichen Interesse aus gesehen ist diese Entscheidung gefällt worden.
Der Ausschuß hat den schriftlichen Bericht des Berichterstatters und die gutachtliche Äußerung des Bundesjustizministers zur Frage der Aufhebung der Immunität des Abgeordneten Loritz zwecks Weiterführung des Strafverfahrens zur Kenntnis genommen und schloß sich einstimmig der darin vertretenen Auffassung an. Der Ausschuß stellte weiterhin fest: die Beschlüsse des
Bundestags bezüglich der Aussetzung der Verfahrens des Abgeordneten Loritz nach der Annahme der beiden Gutachten waren für die Wirksamkeit der Immunität des Abgeordneten Loritz nicht erforderlich. Nach den vom Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität entwickelten Grundsätzen ist es nicht zweckmäßig, in eine Beweiswürdigung der dem Abgeordneten Loritz zur Last gelegten Tatsachen einzutreten. Es geht hier um ein Prinzip zur Sicherung der Freiheit der politischen Tätigkeit eines Abgeordneten.
Der Ausschuß empfiehlt dem Bundestag, die vom Bundesminister der Justiz nachgesuchte Aufhebung der Immunität des Abgeordneten Loritz wegen eines gegen ihn anhängigen Verfahrens wegen wirtschaftlichen Vergehens, Verleitung zum Meineid usw. abzulehnen.