Anlage 1 zum Stenographischen Bericht der 179. Sitzung
Schriftlicher Bericht
des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität .(3. Ausschuß)
zum
Entwurf
der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
(Nrn. 2550 und zu 2550 der Drucksachen)
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Sassnick
über die Abschnitte I bis VI mit den §§ 1 bis 22
ABSCHNITT I behandelt die Wahl des Präsidenten, der Stellvertreter und Schriftführer.
§ 1 ist eine neue Bestimmung und entspricht dem Art. 39 Abs. 2 GG. Er bestimmt weiterhin, daß der Präsident des bisherigen Bundestages die Einberufung des neugewählten Bundestages vornimmt. Absätze 2, 3 und 4 entsprechen dem § 13 der alten Geschäftsordnung (aGO).
§ 2 ist aus § 16 aGO übernommen worden und hat eine neue Überschrift „Wahl des Präsidenten und der Stellvertreter" bekommen. Im Text ist klargestellt, daß für die Wahl des Präsidenten und der Stellvertreter jeweils in den ersten beiden Wahlgängen die Mehrheit der Stimmen der Mitglieder, also die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl, notwendig ist. Der Ausschuß war der Auffassung, daß für die Wahl des Bundestagspräsidenten die gleiche qualifizierte Mehrheit (Mehrheit der Stimmen der Mitglieder des Bundestages) wie für die Wahl des Bundeskanzlers notwendig ist.
§ 3 ist gegenüber dem § 17 aGO geändert worden und bestimmt, daß die Schriftführer auf Grund eines Vorschlages der Fraktionen gewählt werden. Die Zahl ist hierbei nicht festgelegt. Erst wenn ein gemeinsamer Vorschlag nicht zustande kommt, muß der Vorstand eine dem § 12 der GO entsprechende Zusammensetzung erhalten, d. h. er muß im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen besetzt werden. Hierbei ist das gleiche Verfahren anzuwenden, das bei der Besetzung der Stellenanteile der Fraktionen in den Ausschüssen zur Anwendung kommt.
ABSCHNITT II, „Wahl des Bundeskanzlers", enthält nur einen Paragraphen, den die aGO nicht kennt.
§ 4 entspricht Art. 63 GG und bestimmt, daß die Wahl mit verdeckten Stimmzetteln zu erfolgen hat und Wahlvorschläge aus der Mitte ides Bundestages für den Fall, daß der vom Bundespräsidenten vorgeschlagene Kandidat nicht gewählt wird, nur auf Antrag mit Unterstützung von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages (das sind 101 Abgeordnete) möglich sind. Diese qualifizierte Unterstützung des Antrages wurde für notwendig erachtet, damit nicht Kandidaten zur Wahl vorgeschlagen werden, die offensichtlich keine Aussicht haben, gewählt zu werden.
ABSCHNITT III handelt von Präsident, Präsidium und Vorstand.
§ 5 ist eine neue Bestimmung, die aufzeigt, daß zum Präsidium nur der Präsident und seine Stellvertreter gehören. Sie bedeutet nicht, daß das Präsidium eine Funktion als Kollegium haben soll, erschien aber notwendig, da der Art. 49 GG gewisse Rechte des „Präsidiums" aufzeigt.
§ 6 faßt die in der aGO in den §§ 14, 23 und 24 festgestellten Aufgaben des Vorstandes in einer Bestimmung unter redaktioneller Änderung zusammen. Neu ist der Abs. 4, wonach dem Vorstand ein Büchereibeirat angegliedert wird. Der Büchereiausschuß nach § 25 aGO als parlamentarischer Ausschuß wurde fallengelassen, da er sich nicht mit parlamentarischen Aufgaben, sondern mit Fachfragen zu befassen hat. Die Mitgliederzahl des Büchereibeirats wurde auf 9 Abgeordnete festgesetzt.
§ 7 entspricht dem § 19 aGO, jedoch soll der Präsident die Hausordnung im Einvernehmen mit dem Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität erlassen und Verträge für die Bundestagsverwaltung einschließlich der Ernennung und Entlassung von Beamten und nichtbeamteten Bediensteten des Bundestages im Benehmen mit den Vizepräsidenten vornehmen.
§ 8 faßt die Bestimmungen über den Sitzungsvorstand, §§ 15, 20 und 22 aGO, in einer Bestimmung zusammen.
§ 9 entspricht mit einigen redaktionellen Änderungen idem § 21 aGO.
ABSCHNITT IV behandelt die Fraktionen.
§ 10 enthält gegenüber dem § 7 aGO verschiedene Neuerungen. Als Fraktion sollen Vereinigungen von Mitgliedern des Bundestages angesehen werden, die der gleichen Partei angehören. Die Bildung einer Fraktion durch Mitglieder des Bundestages, die nicht ein und derselben Partei angehören, bedarf der Zustimmung des Bundes-
(Sassnick)
tages. Das bedeutet weiterhin, daß Abgeordnete, die keiner Partei angehören, nur als Gäste in eine Fraktion aufgenommen werden können und dann lediglich bei der Bemessung der Stellenanteile der Fraktionen in Vorstand und Ausschüssen mitgezählt werden. Als Partei sollen diejenigen politischen Organisationen angesehen werden, die in dem zu erwartenden Parteiengesetz nach Art. 21 GG zugelassen werden.
Die Stärke einer Fraktion ist in die Geschäftsordnung nicht aufgenommen worden, die Festlegung bedarf eines besonderen Beschlusses des Bundestages. Die Bezeichnung Gruppe ist in die Geschäftsordnung neu aufgenommen worden. Für eine Gruppe gelten die gleichen Bestimmungen wie für die Bildung einer Fraktion. Ihre Bildung muß vom Bundestag durch Beschluß anerkannt werden, das gleiche gilt für die Festlegung der Stärke einer Gruppe.
Abs. 5 enthält eine Neuerung gegenüber der aGO, indem der Zusammenschluß von Fraktionen zu technischen Arbeitsgemeinschaften nur dann zulässig ist, wenn dadurch keine Änderung der Stellenanteile, die den einzelnen Fraktionen nach ihrer Stärke zustehen, eintritt. Hierdurch ist ein Zusammenschluß verschiedener Fraktionen lediglich zu dem Zweck, bei der Stellenbesetzung besser abzuschneiden, nicht mehr möglich.
§ 11 entspricht dem § 8 aGO.
§ 12 entspricht dem § 9 aGO, jedoch ist der Ältestenrat ausgenommen worden, da er kein Beschlußorgan ist und nicht im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen besetzt zu sein braucht. Da die Besetzung des Vorstandes, der Ausschüsse sowie die Regelung des Vorsitzes in den Ausschüssen im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen nach verschiedenartigen Systemen berechnet werden kann, bedarf es nach Verabschiedung dieser Geschäftsordnung eines besonderen Beschlusses des Bundestages über Stärke und Anzahl der Ausschüsse, ihre Bezeichnung sowie über das anzuwendende System bei der Berechnung der Stellenanteile der einzelnen Fraktionen. Es muß demnach darüber entschieden werden, ob das bisherige Verfahren nach dem System d'Hondt beibehalten werden soll.
ABSCHNITT V behandelt den „Ältestenrat".
§ 13 wurde gegenüber idem § 10 aGO neu gefaßt und überläßt die Feststellung der Stärke des Ältestenrats einem besonderen Beschluß des Bundestages. Auch dieser Beschluß muß nach Verabschiedung der Geschäftsordnung vom Bundestag gefaßt werden.
§ 11 entspricht § 12 aGO und stellt außerdem ausdrücklich fest, daß der Ältestenrat kein Beschlußorgan ist.
§ 15 entspricht dem § 11 aGO.
IM ABSCHNITT VI sind die Bestimmungen über „Pflichten und Rechte" der Abgeordneten zusammengefaßt.
§ 16 Abs. 1 entspricht dem § 1 aGO, während in den Abs. 2 die Bestimmung des § 3 Absätze 1 und 2 des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages vom 15. Juni 1950 (BGBl. 1950 S. 215) entsprechend aufgenommen worden ist, wonach für unentschuldigtes Fernbleiben von den Sitzungen des Bundestages ein Teilbetrag der Aufwandsentschädigung (1/30 der Aufwandsentschädigung) einbehalten wird.
§ 17 entspricht dem § 3 aGO.
§ 18 ist dem § 2 aGO entnommen. bestimmt jedoch, daß Urlaub für längere Zeit als eine Woche vom Bundestag erst auf Empfehlung des Ältestenrates genehmigt werden soll.
§ 19 wurde neu formuliert. Er verweist im Abs. 1 auf die Bestimmungen des Wahlprüfungsgesetzes vom 12. März 1951 (BGBl. 1951 I S. 166) und stellt im Abs. 2 ausdrücklich fest, daß die Aufhebung der Immunität eines Bundestagsabgeordneten das Recht zur Ausübung seiner parlamentarischen Tätigkeit, vor allem auch die Teilnahme an den Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse nicht beeinträchtigt.
§ 20 Abs. 1 ist aus dem § 5 aGO übernommen worden. Der Ausschuß stellt hierzu fest, daß bisher den Abgeordneten noch kein offizielles Handbuch des Bundestages überreicht worden ist. Abs. 2 entspricht dem § 115 aGO und ist aus Gründen der besseren Übersicht in die Bestimmung über Ausweise und Drucksachen mit aufgenommen worden.
§ 21 wurde mit geringen Änderungen vom § 6 aGO übernommen.
§ 22. Der Ausschuß hatte sich auf Grund eines Vorschlages des Abgeordneten Ewers und einer Stellungnahme des Abgeordneten Dr. Mende zu diesem Vorschlag mit der umstrittenen Frage der Einführung einer Ehrenordnung für den Bundestag beschäftigt, ist aber zu keiner einhelligen Auffassung gekommen und schlägt deshalb die Lösung vor, in die Geschäftsordnung eine ,,Kann-Bestimmung" aufzunehmen. Nach dieser Bestimmung bleibt es dem Bundestag überlassen, eine Ehrenordnung zu beschließen.
II.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Kahn
über den Abschnitt VII mit den §§ 23 bis 59
ABSCHNITT VII handelt von „Leitung der Sitzungen, Tagesordnung und Ordnungsmaßnahmen."
§ 23 (Sitzungen) ist eine neue Bestimmung in der Geschäftsordnung und entspricht dem Art. 42 Abs. 1 GG. .. . .. .
§ 24 entspricht dem § 69 der alten Geschäftsordnung (aGO). Die Praxis des Bundestages ist insoweit von -der im § 24 geforderten Regelung abgegangen, als in der Regel am Schluß der Sitzung lediglich die Zeit der nächsten Sitzung bekanntgegeben wurde, während die Tagesordnung nach
(Kahn)
Vereinbarung im Ältestenrat den Abgeordneten erst später zugegangen ist. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß der Bundestag baldmöglichst zu der in § 24 geforderten und im Reichstag angewandten Praxis kommen sollte, daß sowohl die Zeit als auch die Tagesordnung für die nächste Sitzung am Schluß jeder Sitzung bekanntgegeben wird.
§ 25 entspricht im Abs. 1 dem Absatz 1 des § 70 aGO.
Abs. 2 ist neu eingefügt worden und entspricht dem Art. 39 Abs. 3 des Grundgesetzes (GG), wonach der Präsident zur Einberufung einer Sitzung im Bundestag verpflichtet ist, wenn ein Drittel der Mitglieder, der Bundespräsident oder der Bundeskanzler es verlangen.
Abs. 3 entspricht mit geringen Änderungen dem § 70 Abs. 2 aGO.
§ 26 Absätze 1 bis 3 sind aus § 71 Absätze 1 bis 3 übernommen.
Abs. 4 entspricht dem § 72 aGO und ist, da er keinen selbständigen Inhalt hat, in den § 26 (Tagesordnung) aufgenommen worden.
§ 27 entspricht dem § 73 aGO.
§ 28 entspricht dem § 74 aGO.
§ 29 entspricht dem § 76 aGO.
§ 30 entspricht dem § 77 der aGO mit dem Zusatz, daß ein Schlußantrag bei der Beratung von Gesetzesvorlagen erst zulässig ist, nachdem mindestens 1 Abgeordneter nach dem Antragsteller oder Berichterstatter Gelegenheit hatte, zur Sache zu sprechen.
§ 31 entspricht dem § 78 aGO.
§ 32 entspricht dem § 81 aGO.
§ 33 Absätze 1 und 2 entsprechen dem § 82 AbSätze 1 und 2 aGO.
Abs. 3 ist neu hinzugefügt worden und stellt klar, daß die Worterteilung in den Ausschüssen nicht nach der Regelung im Bundestag erfolgt, sondern in der Reihenfolge der Wortmeldungen der Abgeordneten.
§ 34 entspricht dem § 83 aGO.
§ 35 entspricht dem § 84 aGO.
§ 36 entspricht dem § 85 aGO.
§ 37 ist eine neue Bestimmung, die den Grundsatz aufstellt, daß die Redner im freien Vortrag sprechen, wobei sie Aufzeichnungen benutzen können. Jedoch sollen im Wortlaut vorbereitete Reden nur in Ausnahmefällen und dann nur mit Genehmigung des Präsidenten vorgelesen werden können.
§ 38 entspricht dein § 86 aGO.
§ 39 enthält einzelne Bestimmungen des § 87 aGO und regelt die nach der bisherigen Praxis des Bundestages angewandte Methode, daß die Zeitdauer für die Besprechung eines Gegenstandes der Tagesordnung in der Regel vom Ältestenrat vorgeschlagen und vom Bundestag festgesetzt wird. Wesentlich ist weiterhin, daß die Redezeit für einen einzelnen Abgeordneten nicht auf weniger als auf 5 Minuten begrenzt werden darf. Dem Bundestag ist es weiterhin jederzeit freigestellt, durch Beschluß die Redezeiten zu ändern. Jedoch findet hierüber eine Besprechung nicht statt. Wesentlich ist weiter, daß die Mindestredezeit nicht auf weniger als fünf Minuten festgesetzt werden soll. Damit ist nicht gesagt, daß der einzelne Redner jeweils fünf Minuten sprechen muß.
Abs. 2 ist unverändert und entspricht dem § 87 Abs. 2 aGO.
§ 40 ist dem § 89 aGO entnommen. Hiernach kann der Präsident alle Redner, d. h. Abgeordnete, Mitglieder der Bundesregierung, des Bundesrates sowie deren Beauftragte, wenn sie vom Verhandlungsgegenstand abschweifen, zur Sache verweisen. Ein formeller Ordnungsruf ist jedoch nur gegenüber Abgeordneten, wenn sie die Ordnung verletzen, mit Nennung des Namens möglich. Diese Regelung gilt auch für alle Mitglieder der Bundesregierung, soweit sie in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete auftreten. Daß der Ordnungsruf und der Anlaß hierzu im Bundestag nicht von den nachfolgenden Rednern behandelt oder diskutiert werden kann, entspricht der Praxis und wird im § 40 besonders hevorgehoben.
§ 41. Während § 90 aGO bestimmte, daß der Präsident einem Redner, den er in derselben Rede dreimal zur Sache oder zur Ordnung gerufen hat, das Wort entziehen kann, bestimmt § 41, daß der Präsident diesem Redner das Wort entziehen muß. Des weiteren soll dieser Redner in der gleichen Sache das Wort nicht wieder erhalten.
§ 42 unterscheidet sich in wesentlichen Punkten von der bisherigen Regelung über den Ausschluß von Abgeordneten (§ 91 aGO). Der Ausschuß hat den Entzug der Freifahrkarten für ausgeschlossene Abgeordnete als verfassungswidrig angesehen und deshalb diese Bestimmung gestrichen.
Weiterhin soll die Dauer des Ausschlusses vom Präsidenten nicht unmittelbar nach der Ordnungsverletzung ausgesprochen werden. Es ist nunmehr bestimmt, daß der Präsident als vorläufige Maßnahme den betroffenen Abgeordneten aus dem Sitzungssaal verweist, d. h. daß er ihn zunächst für die Dauer der Sitzung von den Verhandlungen ausschließt. Die Höhe der Ordnungsstrafe selbst soll erst später, aber vor dem Schluß der Sitzung, vom Präsidenten bekanntgegeben werden. Durch diese Neuregelung sollen Augenblicksentscheidungen vermieden werden. Die Ausschlußfrist bis zu 30 Sitzungstagen ist jedoch bestehen geblieben.
Das gleiche gilt für den Fall, daß der aus dem Saal verwiesene Abgeordnete der Aufforderung des Präsidenten nicht unverzüglich nachgekommen ist. Nach der Regelung der alten Geschäftsordnung zog sich dieser Abgeordnete dadurch ohne weiteres den Ausschluß von weiteren 30 Sitzungstagen zu. Dieses Strafmaß wurde vom Ausschuß als zu hoch erachtet, und es ist bestimmt, daß auch für den Fall, daß der Abgeordnete zu erkennen gibt, daß er der Aufforderung des Präsidenten, den Sitzungssaal zu verlassen, nicht nachkommt, nicht länger als insgesamt 30 Sitzungstage ausgeschlossen werden kann. Jedoch muß der Präsident den betroffenen Abgeordneten darauf hinweisen, daß er sich durch sein Verhalten eine Verlängerung der Ausschlußfrist im Rahmen der 30 Tage zuziehen kann.
Im Abs. 3 ist hervorgehoben, daß ausgeschlossene Abgeordnete für die Teilnahme an Fraktionssitzungen nur einmal in der Woche Tagegeld beziehen können. Das gilt für alle Fraktionssitzungen, die in den Zeitraum einer Woche fallen, in der der Abgeordnete von der Teilnahme an einer Sitzung des Bundestages ausgeschlossen ist.
Abs. 4 gibt dem Präsidenten die Möglichkeit, die ausgesprochene Ordnungsstrafe zu verlängern, wenn das ausgeschlossene Mitglied widerrechtlich versucht, an den Sitzungen des Bundestages oder seiner Ausschüsse teilzunehmen.
(Hahn)
Die Einbehaltung von 1/30 der Aufwandsentschädigung durch die Kasse des Bundestages entspricht der bisherigen Praxis. Die Einbehaltung erfolgt jedoch nur für die Zahl der ausgeschlossenen Sitzungstage und nicht für die Anzahl der Wochentage, die in diesen Zeitraum fallen.
Im Abs. 6 sind die Befugnisse des amtierenden Präsidenten dahingehend erweitert, daß er die gleichen Maßnahmen, die er für gröbliche Verletzungen der Ordnung innerhalb des Sitzungssaales treffen kann, auch bei gröblichen Verletzungen der Ordnung im Bereich des Bundestages nach Feststellung des Tatbestandes ergreifen kann. Diese Regelung gilt auch für die Tage, an denen keine Plenarsitzungen sind.
§ 43 entspricht dem § 92 aGO und betont, daß der Einspruch gegen eine Ordnungsmaßnahme des Präsidenten keine aufschiebende Wirkung hat.
§ 44 wurde insofern gegenüber dem § 93 aGO geändert, als die Sitzung nicht mehr grundsätzlich für eine Stunde unterbrochen ist, wenn der Präsident wegen störender Unruhe den Präsidentenstuhl verlassen hat. § 44 sagt lediglich, daß die Sitzung dann unterbrochen ist und der Präsident in geeigneter Weise zur Fortsetzung der Sitzung einlädt.
§ 45 handelt nicht nur wie der § 94 aGO von der Ordnung auf den Zuhörertribünen, sondern bestimmt, daß alle Sitzungsteilnehmer, also auch die, die nicht Abgeordnete sind, und Zuhörer der Ordnungsgewalt des Präsidenten unterstellt sind.
Die Möglichkeit der Räumung von Tribünen oder von Teilen der Tribünen entspricht der bisherigen Regelung des § 94 aGO.
§ 46 entspricht dem § 95 aGO und dem Art. 43 Abs. 1 GG. Der Antrag auf Herbeirufung eines Mitgliedes der Bundesregierung bedarf jedoch der Unterstützung von 30 Abgeordneten. Er kann jederzeit gestellt werden.
§ 47 ist unverändert (§ 96 aGO) und entspricht dem Art. 43 Abs. 2 GG.
§ 48 ist unverändert und entspricht dem § 97 aGO.
§ 49 ist mit einzelnen redaktionellen Änderungen dem § 98 aGO entnommen.
§ 50 enthält eine Neuregelung gegenüber dem § 99 aGO. Hiernach ist die Feststellung der Beschlußfähigkeit als ein besonderer Akt ausgeschlossen. Sie kann nur vor dem Beginn einer Abstimmung von 5 Abgeordneten bezweifelt werden. Ist der Sitzungsvorstand sich darüber einig, daß das Haus beschlußfähig ist, so ist die Bezweiflung der Bechlußfähigkeit hinfällig. Ist sich der Sitzungsvorstand nicht darüber einig, daß das Haus beschlußfähig ist, so kann der Präsident die Abstimmung auf kurze Zeit aussetzen und sie dann vornehmen, wenn sich ,der Sitzungsvorstand darüber einig ist, daß das Haus inzwischen in beschlußfähiger Zahl versammelt ist. Die Feststellung der Beschlußfähigkeit des Hauses erfolgt nur dann, wenn auch der Sitzungsvorstand die Beschlußfähigkeit nicht einmütig bejaht, und ist immer in Verbindung mit der sachlichen Abstimmung über den Gegenstand der Tagesordnung durch Zählung der Stimmen („Hammelsprung") durchzuführen. Die Zählung kann auch durch namentliche Abstimmung erfolgen, wenn es von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages, wie § 57 bestimmt, verlangt wird,
§ 51 entspricht dem § 100 aGO.
§ 52 entspricht dem § 101 aGO.
§ 53 entspricht idem § 102 aGO.
§ 54 wurde gegenüber dem § 103 aGO geändert und bestimmt einmal, daß die Abstimmung nach der bisherigen Praxis durch Handzeichen erfolgt. Jedoch soll bei jeder Schlußabstimmung nach der 3. Beratung eines Gesetzentwurfes die Abstimmung durch Aufstehen oder Sitzenbleiben erfolgen; es sei denn, daß die Schlußabstimmung durch Zählung der Stimmen gemäß § 56 oder durch namentliche Abstimmung gemäß § 57 erfolgt.
§ 55. Diese Bestimmung zeigt ein gänzlich neues Verfahren auf und wurde anläßlich der Beratung des Entwurfes eines Gesetzes über die Errichtung einer Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitlosenversicherung im Verlauf der 159. Sitzung des Deutschen Bundestages vom Ausschuß beraten. Durch den § 55 soll das Verfahren der drei Beratungen bei Gesetzentwürfen nicht ersetzt werden. Es ist jedoch vorgesehen, daß in all den Fällen, in denen in einem Gesetzentwurf über den Sitz einer Bundesbehörde zu entscheiden ist, immer dann, wenn mehr als zwei Vorschläge für den Sitz der Behörde gemacht werden, ein besonderes Verfahren der Auswahl des Sitzes eingeschaltet wird.
In der ersten Beratung eines Gesetzentwurfes kommt diese Bestimmung nicht zur Anwendung, da die erste Beratung keine Sachabstimmung kennt.
In der zweiten und dritten Beratung eines Gesetzentwurfes wird bei der Abstimmung über den Gesetzestext, wenn für den Sitz einer Bundesbehörde mehr als zwei Vorschläge gemacht sind, die Sitzbestimmung ausgeklammert. Sie erfolgt nach dei Einzelberatung in der dritten Beratung, aber vor der Schlußabstimmung des Gesetzentwurfs in der Form einer Auswahl.
Diese Auswahl erfolgt nach einem ähnlichen Verfahren wie bei der Personenwahl. Hiernach ist schon im ersten Wahlgang ein Ort ausgewählt, wenn er die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen erhält. (Das ist nicht die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen der gesetzlichen Mitgliederzahl).
Hierbei sind Stimmzettel, die einen Ortsnamen enthalten, der nicht durch Erklärung des Präsidenten zur Auswahl gestellt war, oder unbeschriebene Stimmzettel ungültig. Ergibt sich keine Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen für einen Ort, so findet ein zweiter Wahlgang statt, in dem nur die beiden höchst bestimmten Orte des ersten Wahlganges zur Auswahl gestellt werden. In diesem Wahlgang ist der Ort gewählt, auf den sich die größte Zahl der abgegebenen gültigen Stimmen vereinigt.
Die Schlußabstimmung in der dritten Beratung über das Gesetz erfolgt dann über den gesamten Gesetzestext einschließlich des vorher durch Auswahl bestimmten Ortes.
Dieses Verfahren soll entsprechend angewendet werden, wenn die Ortsbestimmung nicht durch Gesetz, sondern durch Beschluß des Bundestages über einen selbständigen Antrag (§ 95) erfolgt.
Abs. 4 regelt die Fälle, in denen es sich um die Auswahl eines Sachinbegriffs handelt, bei 'denen mehr als zwei Möglichkeiten zur Entscheidung stehen.
§ 56 entspricht dem § 104 aGO mit einigen redaktionellen Änderungen. In diesem Zusammenhang schlägt der Ausschuß vor, daß die Bezeich-
(Kahn)
nungen der Abstimmungstüren für den „Hammelsprung" dahingehend geändert werden, daß die „Enthaltungen"-Tür mit der jetzigen „Ja"-Tür ausgewechselt wird. Durch eine solche Regelung wird das Abstimmungsverfahren verkürzt und das Gedränge an der bisherigen Ja-Tür vermieden.
§ 57 regelt das Verfahren der namentlichen Abstimmung anders als der § 105 aGO. Nach § 57 muß namentliche Abstimmung auf Verlangen von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages stattfinden.
Es ist damit ein echtes Minderheitsrecht, und die Durchführung einer namentlichen Abstimmung bedarf nicht eines Beschlusses des Bundestages.
§ 58 entspricht dem § 106 aGO und hat lediglich als Buchstaben g) die Unzulässigkeit einer namentlichen Abstimmung für die Überweisung an einen Ausschuß erweitert.
§ 59 entspricht mit einigen redaktionellen Änderungen dem § 107 aGO.
III.
Bericht des Mitberiditerstatters Abgeordneten Gengler
über den Abschnitt VIII mit den §§ 60 bis 72
ABSCHNITT VIII behandelt die „Ausschüsse".
§ 60 ist im wesentlichen eine neue Bestimmung über die Aufgaben der Ausschüsse. Sie bestimmt weiterhin, daß die Zahl der Mitglieder der einzelnen Ausschüsse vom Bundestag durch Beschluß festgestellt wird. Die Zusammensetzung regelt sich nach dem Stärkeverhältnis der einzelnen Fraktionen. Es bedarf somit eines neuen Beschlusses ides Bundestages, nach welchem Verfahren das Stärkeverhältnis der Fraktionen in den Ausschüssen nach Inkrafttreten dieser Geschäftsordnung berechnet werden soll. Ferner ist eindeutig klargestellt, daß sich die Ausschüsse nur mit den ihnen überwiesenen Gegenständen befassen dürfen. Ausnahmen von dieser Regelung sind nur durch die Geschäftsordnung selbst (vgl. § 128 für den Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität) oder durch ausdrücklichen Beschluß des Bundestages möglich. Die Überweisung soll grundsätzlich nur an einen Ausschuß erfolgen; wenn ausnahmsweise mehrere Ausschüsse beteiligt werden, so muß der federführende Ausschuß bestimmt werden.
§ 61 entspricht dem § 26 der alten Geschäftsordnung (aGO), wobei lediglich die Bezeichnung „ordentliche" Ausschüsse durch „ständige" ersetzt worden ist; denn diese Ausschüsse sind für die Dauer der Wahlperiode eingesetzt.
§ 62 entspricht § 27 aGO, wobei die Bezeichnung „Sonderausschüsse" durch „besondere" Ausschüsse ersetzt wurde.
§ 63 ist neu und entspricht den Erfordernissen des Art. 44 GG, wonach auf Verlangen eines Viertels der Mitglieder des Bundestages ein Untersuchungsausschuß eingesetzt werden muß. Der Ausschußvorsitzende des Untersuchungsausschusses hat einmal die Befugnisse wie jeder andere Ausschußvorsitzende und zum anderen die ihm durch die sinngemäße Anwendung der Vorschrift für .den Strafprozeß (vgl. Art. 44 Abs. 2 GG). In § 63 ist weiterhin klargestellt, daß der Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses nicht an einen anderen Ausschuß zur Beratung überwiesen werden kann. Der Antrag selbst muß das Beweisthema bezeichnen.
§ 64 wurde als neue Bestimmung aufgenommen. Diese Notwendigkeit ergab sich aus der Verabschiedung des Wahlprüfungsgesetzes vom 12. März 1951 (BGBl. 1951 I S.166), wonach zur Vorbereitung der Entscheidung über Wahleinsprüche ein Wahlprüfungsausschuß vom Bundestag einzusetzen ist.
§ 65 ist eine neue Bestimmung, die sich aus den besonderen Bestimmungen des Grundgesetzes (Art. 77 Abs. 2 GG) ergibt. Dieser Ausschuß ist kein Ausschuß des Bundestages, sondern ein gemischter Ausschuß zwischen Mitgliedern des Bundestages und ides Bundesrates. Das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung, die vom Bundestag beschlossen wird und der Zustimmung des Bundesrates bedarf (vgl. Bekanntmachung BGBl. Teil II 1951 S. 103).
§ 66 entspricht dem § 28 aGO. Die Mitgliederzahl ist nicht festgelegt, desgleichen nicht das System für die Berechnung der Stellenanteile der Fraktionen in den Ausschüssen. Die Benennung der Mitglieder und ihrer Stellvertreter erfolgt durch die Fraktionen. Der Präsident muß die benannten Mitglieder sowie die späteren Änderungen dem Bundestag bekanntgeben.
§ 67 entspricht dem § 24 aGO mit einigen redaktionellen Änderungen.
§ 68 entspricht mit geringen redaktionellen Änderungen dem § 30 Abs. 1 aGO.
§ 69 entspricht § 33 aGO mit einigen redaktionellen Änderungen.
§ 70 entspricht § 32 aGO.
§ 71 ist neu. Er enthält als wesentliche Neuerung die Einführung von öffentlichen Informationssitzungen der Ausschüsse. Diese können auf Beschluß des Ausschusses den nichtöffentlichen Sitzungen vorangehen. Diese Sitzungen dienen der Orientierung der Öffentlichkeit und der Abgeordneten. Nach Bedarf können Interessenvertreter, Auskunftspersonen und Sachverständige, die Presse sowie sonstige Zuhörer zugelassen werden, soweit es die Raumverhältnisse gestatten. Die Praxis der Ausschüsse ist zum Teil diesen Weg bereits gegangen, so daß es notwendig wurde, auch in der Geschäftsordnung die Informationssitzungen aufzunehmen.
Ein Ersatz von Auslagen an Sachverständige und Auskunftspersonen kann nur auf Grund von Ladungen durch Beschluß des Ausschusses mit vorheriger Zustimmung des Präsidenten erfolgen.
(Gengler)
Die weiteren Vorschriften des § 71 sind zum Teil ,dem § 34 aGO entnommen worden, vor allem, daß an den nichtöffentlichen Ausschußsitzungen auch Abgeordnete, die nicht Mitglieder des Ausschusses sind, als Zuhörer teilnehmen können. Dieses Recht kann nur auf Beschluß des Bundestages für bestimmte Ausschüsse ausgeschlossen werden, während die Ausschüsse selbst für Teile eines Beratungsgegenstandes die Vertraulichkeit beschließen können. Durch diese Formulierung ist klargestellt, daß nur Teile eines Beratungsgegenstandes vertraulich behandelt werden können.
Nach § 71 Abs. 5 ist den Ausschüssen weiterhin die Möglichkeit gegeben, in besonderen Fällen andere Abgeordnete zu ihren Verhandlungen mit beratender Stimme hinzuzuziehen.
§ 72 handelt von der Berichterstattung und stellt fest, daß die Berichterstattung an den Bundestag
in der Regel schriftlich erfolgen soll. Der Bericht braucht nicht verlesen zu werden und wird in den stenographischen Bericht aufgenommen. Es bleibt den Berichterstattern jedoch unbenommen, auch kurze mündliche Ausführungen dazu zu machen.
Abs. 2 stellt eindeutig klar, daß nur der federführende Ausschuß an den Bundestag berichtet und daß die beteiligten Ausschüsse kein Antragsrecht haben; dabei ist es jedoch jederzeit möglich, daß Abgeordnete bei der Beratung des Ausschußberichts die Auffassung des beteiligten Ausschusses in Form eines Änderungsantrages vorbringen. Die Berichte des federführenden Ausschusses sollen die Ansichten und den Antrag .des federführenden Ausschusses sowie die Stellungnahme der Minderheit und der beteiligten Ausschüsse wiedergeben.
IV.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Dr. Mende
über den Abschnitt IX mit den §§ 73 bis 112
Der ABSCHNITT IX der Geschäftsordnung behandelt den Gesetzgebungsgang in seinen Einzelheiten. Zur besseren Übersicht ist im Gegensatz zur alten Geschäftsordnung (im folgenden „aGO" abgekürzt) im
§ 73 eine Unterscheidung und Aufzählung in Vorlagen, Anträge, Große, Kleine und mündliche Anfragen, Ersuchen in Immunitätsangelegenheiten und Petitionen erfolgt unter gleichzeitiger Verweisung auf die jeweiligen Spezial-Paragraphen.
§ 74 faßt die bisherigen §§ 35 und 39 aGO zusammen, wobei in Abs. 1 nur noch Bundesregierung und Bundesrat, nicht mehr Vorlagen des Bundespräsidenten, erscheinen. Dies ergibt sich zwangsläufig aus der veränderten Stellung des Bundespräsidenten im Grundgesetz, während die aGO noch die staatsrechtliche Situation der Weimarer Verfassung berücksichtigt hatte.
§ 75 entspricht § 36 aGO. An Stelle der bisherigen Fassung „Staatsverträge" ist die Formulierung „Verträge mit auswärtigen Staaten" gewählt worden. Neu kommen hinzu „alle ähnlichen Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen".
Dem Ausschuß erschien diese neue Fassung eindeutiger als die bisherige allgemeine Formulierung. Im übrigen verbleibt es bei der bisherigen Fassung des § 36 aGO.
§ 76. Es verbleibt bei der bisherigen Regelung (§ 37 aGO), wonach in der 1. Beratung von Gesetzentwürfen eine generelle Aussprache stattzufinden habe. Die bisherige Praxis der Absprache einer Redezeit im Ältestenrat mit nachfolgender Sanktionierung durch das Plenum ist nunmehr im § 76 Satz 1 auch geschäftsordnungsmäßig festgelegt.
Ein Vorschlag des Abgeordneten Dr. Mommer, Organisationsausschuß, zur rationelleren Gestaltung der Arbeit des Deutschen Bundestages hatte u. a. vorgesehen, alle Gesetzesvorlagen durch den Ältestenrat den Ausschüssen unter Benennung des federführenden Ausschusses zu überweisen. Durch die Überweisung an die Ausschüsse sollte die 1. Lesung erledigt sein. Bei der 2. Lesung sollte alsdann zuerst eine allgemeine Beratung stattfinden. Der Geschäftsordnungsausschuß hat diesen und alle weiteren Vorschläge des Abgeordneten Dr. Mommer einstimmig abgelehnt.
§ 77 behandelt die Überweisung an einen Ausschuß (bisher § 38 aGO). Im Gegensatz zur bisherigen Regelung kann ein Gesetzentwurf nur in besonderen Fällen gleichzeitig mehreren Ausschüssen überwiesen werden. Diese Regelung schien dem Geschäftsordnungsausschuß zweckmäßig, weil eine Verweisung an mehrere Ausschüsse im allgemeinen zu einer erheblichen Verzögerung der Gesetzgebungsarbeit führt und sich in den vergangenen zwei Jahren die gleichzeitige Überweisung an mehrere Ausschüsse zur Norm zu entwickeln drohte, was keinesfalls erwünscht sein kann.
Dieser Entwicklung ist nunmehr ein Riegel vorgeschoben, indem eine mehrfache Überweisung zur Ausnahme erklärt wird. Abs. 2 regelt die bisher offene Frage, ob auch eine andere Abstimmung als die der Ausschußüberweisung stattfinden kann, im verneinenden Sinne. Das bedeutet, daß bei einer Ablehnung der Ausschußüberweisung durch das Plenum in jedem Falle eine 2. Lesung angesetzt werden muß.
§ 78 übernimmt fast wörtlich den bisherigen § 40 aGO. Lediglich der Zusatz „im allgemeinen" in Abs. 1 Satz 1 soll zum Ausdruck bringen, daß Ausnahmen zulässig sind, wie sie auch bisher in dringenden Fällen durch das Plenum anerkannt wurden.
§ 79 entspricht § 41 aGO mit geringen redaktionellen Änderungen. An Stelle der bisher notwendigen Mindestzahl von 10 Mitgliedern für einen
(Dr. Mende)
Entschließungsantrag tritt die Zahl, die der Fraktionsmindeststärke entspricht.
§ 80 übernimmt mit geringen redaktionellen Änderungen Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 aus § 38 aGO.
§ 81 entspricht § 42 aGO.
§ 82 übernimmt § 43 aGO mit geringen redaktionellen Änderungen.
§ 83 übernimmt ebenso § 44 aGO.
§ 84 übernimmt den letzten Satz des § 44 aGO unter besonderer Berücksichtigung der neuen Mitgliederzahl, die einer Fraktionsmindeststärke entspricht.
§ 85 übernimmt mit geringen redaktionellen Änderungen den § 45 aGO.
§ 86 übernimmt mit geringen redaktionellen Änderungen und unter Festsetzung der Fraktionsmindeststärke für den Aussetzungsantrag den § 46 Abs. 1 aGO.
§ 87 ebenso § 46 Abs. 2 aGO.
§ 88 ist in der aGO nicht enthalten. Er ergibt sich jedoch aus Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes. Der Geschäftsordnungsausschuß sieht es für zweckmäßig an, die Mindeststärke für die Unterstützung eines Antrages auf Einberufung des Vermittlungsausschusses auf 30 Mitglieder festzusetzen.
§ 89 verweist auf die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses, die sieh aus Art. 77 Abs. 2 GG ergibt.
§ 90 regelt das Verfahren der Abstimmung gemäß Art. 77 Abs. 3 GG unter Hinweis auf die entsprechenden Abstimmungsregeln dieser Geschäftsordnung.
Der Geschäftsordnungsausschuß hielt es für zweckmäßig, die Einzelheiten aus dem Gang der Gesetzgebung gemäß Art. 77 GG in den §§ 88 bis 90 dieser Geschäftsordnung festzuhalten.
§ 91 übernimmt § 47 aGO mit geringen redaktionellen Änderungen.
§ 92 übernimmt § 48 Abs. 1 aGO mit geringfügigen redaktionellen Änderungen.
§ 93 ebenso § 48 Abs. 2 aGO.
§ 94 übernimmt mit erheblichen materiellen und redaktionellen Änderungen § 48 a der aGO. Dieser ist auf Grund des Antrages Drucksache Nr. 59 der Fraktion der FDP vom 29. September 1949 in die Geschäftsordnung eingefügt worden. Bei der Behandlung dieses Antrages hatten sich seinerzeit erhebliche Meinungsverschiedenheiten in den damit befaßten Ausschüssen ergeben. Der mündliche Bericht des Geschäftsordnungsausschusses Drucksache Nr. 129 vom 27. Oktober 1949 war in der 15. Plenarsitzung vom 4. November 1949 auf Antrag des Abgeordneten Dr. Arndt (SPD) zurückgestellt und die Vorlage den Ausschüssen für Rechtswesen und Verfassung und Haushalt überwiesen worden. Der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität blieb federführend.
In den Verhandlungen der Ausschüsse und im Ältestenrat ist eine grundsätzliche Übereinstimmung nicht erzielt worden. Der mündliche Bericht, Drucksache Nr. 498, vom 7. Februar 1950 schloß daher mit einem Mehrheits- und Minderheitsgutachten ab und löste in der 35. Plenarsitzung vom 8. Februar 1950 eine ausführliche Debatte aus. Die
bisher gültige Formulierung ist schließlich als § 48 a der bisherigen Geschäftsordnung mit 176 JaStimmen gegen 159 Nein-Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen angenommen worden.
Bei Anwendung des § 48 a aGO ergaben sich verschiedentlich Auslegungsschwierigkeiten, so daß der Ältestenrat am 2. April 1950 zu folgender Interpretation gelangte:
1. Der § 48 a ist anwendbar nur bei Anträgen, die eine Veränderung des verabschiedeten Etats hervorrufen, da es ein unbestrittenes Recht der Fraktionen ist, Vorschläge zu dem zur Diskussion stehenden Haushalt zu machen.
2. Bei Finanzvorlagen, die einen verabschiedeten Haushalt betreffen, hat der Präsident „nach Anhörung des Ältestenrats" zu entscheiden, ob es sich bei dem zur Diskussion stehenden Antrag um eine solche Vorlage handelt (§ 48 a Abs. 2), und diese alsdann gemäß Abs. 1 dem Haushaltsausschuß und eventuell dem zuständigen Ausschuß unmittelbar zu überweisen. Die Bestimmungen des Abs. 3 betreffen dann die Beratungen im Haushaltsausschuß.
3. Der Begriff in Abs. 2 „oder die Zukunft" könnte unter Umständen für Anträge gelten, die die Deckungsmöglichkeit in Haushaltsplänen erst der kommenden Jahre vorsehen.
Der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität hat sich in seiner Sitzung vom 23. Oktober 1950 dieser Interpretation angeschlossen, da bei der Gestaltung des Etats das Antragsrecht frei sei. In der Frage, wieweit das Recht des Präsidenten bei Finanzvorlagen gehe und welches Recht der Haushaltsausschuß bei solchen Vorlagen bezüglich der Deckung habe, kam der Geschäftsordnungsausschuß zu folgender einmütigen Stellungnahme:
Der Präsident hat die formellen Voraussetzungen zu prüfen, der Haushaltsausschuß die Deckungsvorlage, da eine Deckungsvorlage kein formelles, sondern ein materielles Erfordernis ist.
Zu allen weiteren im Schreiben des Präsidenten aufgeworfenen Fragen nahm der Geschäftsordnungsausschuß keine Stellung, da zunächst abgewartet werden sollte, zu welchen Konsequenzen die Handhabung des § 48 a in der Praxis führe (Protokoll Nr. 56 des Geschäftsordnungsausschusses vom 23. Oktober 1950).
In seiner 59. Sitzung am 6. November 1950 war der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität über den Antrag Drucksache Nr. 1493 zu folgendem Ergebnis gekommen:
Anträge, die eine Finanzvorlage zu einem noch nicht verabschiedeten Haushalt darstellen, bedürfen keines Ausgleichsantrages zu ihrer Deckung. Anträge (Finanzvorlagen), die einen bereits verabschiedeten Haushalt betreffen, bedürfen eines Ausgleichsantrages zu ihrer Deckung.
Aus Anlaß des Antrags der Fraktion der CDU/ CSU Nr. 1971 vom 22. Februar 1951 entwickelte sich in der 122. Plenarsitzung vom 1. März 1951 eine Debatte um die Auslegung des § 48 a. Die Neufassung des bisherigen § 48 a sucht den in den zwei Parlamentsjahren aufgetretenen Schwierigkeiten bei der Interpretation des § 48 a Rechnung zu tragen.
Sie bringt in Abs. 1 das Verfahren der Überweisung von Finanzvorlagen, in Abs. 2 eine Begriffsbestimmung für Finanzvorlagen und in den Absätzen 3 und 4 die Unterscheidung der Finanzvorlagen zu einem bereits verabschiedeten Haus-
(Dr. Mende)
halt, zu einem vorliegenden, aber noch nicht verabschiedeten und zu einem noch nicht vorliegenden Haushalt.
Dieser jetzigen Fassung ist der Ausschuß auch nach Besprechung mit dem Vertreter des Bundesfinanzministeriums einstimmig beigetreten.
§ 95 übernimmt § 49 aGO mit geringfügigen redaktionellen und aus der Feststellung der Mindeststärke der Antragsteller sich ergebenden Änderungen.
In Abs. 3 ist der Begriff des Erstunterzeichners neu eingeführt und das Recht eines der Antragsteller, den Antrag zu begründen und mit beratender Stimme an den Ausschußsitzungen teilzunehmen. Diese genaue Formulierung war notwendig, da sich aus der bisherigen Fassung des § 49 aGO, letzter Absatz, Mißverständnisse bezüglich des Rechtes der Teilnahme der Antragsteller an den betreffenden Ausschußsitzungen ergaben.
§ 96 regelt das Verfahren gemäß Art. 67 GG. Da das Grundgesetz selbst über das Verfahren nichts aussagt, erschien es dem Geschäftsordnungsausschuß zweckmäßig, die Einzelheiten in der Geschäftsordnung zu regeln. Als Mindestzahl für den Mißtrauensantrag wurde einstimmig die Zahl von 1/4 der Mitglieder des Bundestages (101) festgesetzt.
§ 97 übernimmt mit redaktionellen und materiellen Änderungen § 50 aGO. Während bisher die Überweisung eines Antrages ohne Beratung an einen Ausschuß der Zustimmung des Antragstellers bedurfte, ist diese Erschwerung in § 97 entfallen.
§ 98 übernimmt mit geringen redaktionellen Veränderungen und der Festsetzung der Fraktionsmindeststärkezahl als Voraussetzung eines Änderungsantrages den § 51 aGO.
§ 99 übernimmt mit geringen redaktionellen Änderungen § 52 aGO.
§ 100. Eine ähnliche Bestimmung war in der bisherigen Geschäftsordnung nicht enthalten. Die Notwendigkeit einer Aufnahme in die neue Geschäftsordnung ergibt sich aus Art. 81 GG.
Die Bestimmung, wonach die Gesetzesvorlage auf Verlangen der Bundesregierung auf die Tagesordnung gesetzt werden muß und nur einmal von der Tagesordnung abgesetzt werden kann, ist notwendig, weil sonst der Bundestag durch Nichtbehandlung der Gesetzesvorlage den Art. 81 GG aushöhlen könnte. Das gleiche gilt für § 100 Abs. 2, da hier eine solche Wirkung durch Beschlußunfähigkeit permanent herbeigeführt werden könnte.
Der Ausschuß hat diese Regelung einstimmig getroffen.
§ 101 ergibt sich aus Art. 68 GG. Die entsprechenden Verfassungsbestimmungen sind fast gleichlautend übernommen.
§ 102 entspricht § 53 aGO.
§ 103 entspricht mit einer redaktionellen Änderung § 55 aGO. An Stelle der Bezeichnung „Interpellation" ist das deutsche Wort „Große Anfrage" getreten.
§ 104 entspricht § 56 aGO. An die Stelle der bisherigen Mindestzahl von 50 anwesenden Mitgliedern zur Herbeiführung einer Aussprache ist die Zahl 30 getreten.
§ 105 übernimmt unter entsprechender Angleichung an § 104 den § 57 aGO.
§ 106 übernimmt § 58 aGO mit der materiellen Änderung, daß eine Besprechung zwingend ist, wenn mindestens 30 Abgeordnete sie verlangen.
§ 107 entspricht mit geringfügigen redaktionellen Änderungen § 59 aGO.
§ 108 Abs. 1 übernimmt mit geringen redaktionellen Änderungen und der Festsetzung der Fraktionsmindeststärke an Stelle der bisherigen Zahl 10 § 60 aGO Abs. 2 § 61 aGO.
Neu ist, daß der einzelne Abgeordnete die Frage in der Fragestunde erneut vorbringen kann, wenn er mit der Beantwortung nicht zufrieden ist oder binnen 14 Tagen keine schriftliche Beantwortung erfolgt. Hier ist eine Unterstützung durch weitere Abgeordnete nicht notwendig.
§ 109 bringt die Einführung der Fragestunde. Dadurch ist jeder einzelne Abgeordnete in der Lage, kurze mündliche Anfragen an die Bundesregierung zu richten ohne die Notwendigkeit einer Unterstützung durch eine Anzahl anderer Abgeordneter. Die Mehrheit des Geschäftsordnungsausschusses hat sich für die Einführung dieser Fragestunde aus folgenden Gründen entschieden:
Durch die mündliche Anfrage ist eine schnelle Orientierungsmöglichkeit des Abgeordneten gegeben. Zahlreiche, aus dem Wahlkreis sich ergebende, örtliche oder regionale Angelegenheiten können einfacher und damit schneller erledigt werden, als es bisher durch Anträge und Große Anfragen geschah. Dadurch wird der Geschäftsgang des Bundestages entlastet. Darüber hinaus tritt eine Verlebendigung des Parlamentarismus und eine engere Verbindung zwischen Legislative und Exekutive ein. Schließlich können falsche Informationen schnell richtiggestellt und damit Mißverständnisse beseitigt werden, die bisher zu unnötigen Spannungen geführt haben. Eine kleine Minderheit im Geschäftsordnungsausschuß befürchtete einen Mißbrauch der kleinen Fragestunden durch destruktive Kräfte.
Berichte über die Fragestunden in ausländischen Parlamenten bestätigten, daß sich die Fragestunden sehr bewährt haben. Die Antwort ist ohne Aussprache zur Kenntnis zu nehmen, doch können kurze Zusatzfragen zu dem betreffenden Gegenstand gestellt werden.
Es ist ein Akt der Fairneß, daß dem zuständigen Bundesminister die Frage rechtzeitig, spätestens unmittelbar vor Beginn der Fragestunde, mitgeteilt wird.
§ 110 und § 111 übernehmen die bisherigen §§ 63 bis 65 aGO.
In § 110 wird der Geschäftsgang der Petitionen geregelt, die in dem zuständigen Büro des Bundestages registriert und im Auftrage des Präsidenten dem Petitions- oder dem zuständigen Fachausschuß überwiesen werden. Im Unterschied zum bisherigen Zustand wird dem Petitionsausschuß das Recht eingeräumt, sich laufend über die Erledigung der den Fachausschüssen überwiesenen Petitionen zu unterrichten.
§ 111 bringt neu die Pflicht des Petitionsausschusses, dem Plenum vierteljährlich einen mündlichen Bericht über seine Tätigkeit zu erstatten. Die Petitionsübersichten können nur besprochen werden, wenn es das Plenum beschließt, nicht — wie bisher — auf Antrag des Petitionsausschusses oder auf Antrag von 30 Mitgliedern. Den Einsendern wird die Erledigung ihrer Petition durch den Präsidenten oder einen Beauftragten möglichst mit Gründen mitgeteilt.
(Dr. Mende)
Der Geschäftsordnungsausschuß hat im Gegensatz zu der bisherigen Regelung eine Straffung des Geschäftsganges der Petitionen durchgeführt. Im Hinblick auf die in der Praxis eingetretene Verkümmerung des Grundrechtes gemäß Art. 17 GG hat der Geschäftsordnungsausschuß einstimmig nach Anhörung des Petitionsausschusses eine mündliche Berichterstattung im Plenum in der Geschäftsordnung vorgesehen. Dadurch soll eine engere Verbindung zwischen Petent und Parlament hergestellt und das Plenum durch den Petitionsausschuß über das allgemeine Staats-, wirtschafts-, sozial- und kulturpolitische Stimmungsbild unterrichtet werden, wie es sich aus einer vierteljährlichen Generalübersicht über die Petitionen herauslesen läßt.
Dieser Auffassung ist der Geschäftsordnungsausschuß einstimmig beigetreten.
§ 112 ist neu in die Geschäftsordnung eingeführt. Er regelt in Abs. 1 den Geschäftsgang in Immunitätsangelegenheiten. Abs. 2 bindet den Geschäftsordnungsausschuß an die von ihm zu erarbeitenden Grundsätze über die Behandlung von Ersuchen auf Aufhebung von Immunität. Die aus dem Art. 46 GG und aus der Praxis der letzten zwei Jahre sich ergebenden Grundsätze sind folgende:
Begriff und Wesen der Immunität
Unter parlamentarischer Immunität ist die Gesamtheit der Wirkungen einer Reihe von Sätzen des objektiven Rechtes zu verstehen, die den Mitgliedern parlamentarischer Körperschaften gegen die Rechtsfolgen ihrer Äußerungen und Handlungen einen besonderen Schutz gewährt. Diese Definition ist dann gerechtfertigt, wenn man den Begriff der Immunität sehr weit faßt. Demgegenüber stehen Auffassungen einer engeren Interpretation, die zwischen parlamentarischer Redefreiheit und Immunität im engeren Sinn unterscheidet (Stier-Somlo, „Deutsches Reichs- und Landesstaatsrecht", I. Band, S. 573). Andere bezeichnen die parlamentarische Redefreiheit als Verantwortungsfreiheit oder Unverantwortlichkeit und nennen die Immunität im engeren Sinne die Unverletzlichkeit der Parlamentsmitglieder (MeyerAnschütz, „Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts", 7. Auflage, S. 371, Breuling, „Immunität und Republik", Stuttgart 1927, S. 10, 12). Schließlich findet sich — wenn auch höchst selten in Schrifttum und Praxis — eine Unterscheidung zwischen Indemnität und Immunität, so z. B. bei den Beratungen des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates (Protokoll Hauptausschuß vom 11. November 1948, S. 20, 21).
Überwiegend ist jedoch die aus dem französischen Parlamentsrecht übernommene Terminologie, die unter Immunität beides zusammenfaßt. Unter diesem Oberbegriff unterscheiden wir demnach im folgenden eine Unverantwortlichkeit und Unverletzlichkeit, eine materiell-rechtliche und eine formell-rechtliche oder eine berufliche und außerberufliche Immunität. Die innere Verbundenheit des gesamten Fragenkomplexes läßt es gerechtfertigt erscheinen, auch das Zeugnisverweigerungsrecht der Mitglieder parlamentarischer Körperschaften und ihre Sonderstellung hinsichtlich der Durchsuchung und Beschlagnahme von Schriftstücken unter den Oberbegriff der Immunität zu rubrizieren. Dafür spricht auch die systematische Stellung der entsprechenden Artikel in den einzelnen Verfassungen.
Die geistigen Grundlagen der Immunität
Voraussetzung der parlamentarischen Immunität ist ein parlamentarisches Organ. In seiner Funktion entwickelt sich, aus dem gemeinen Recht, aus abstrakten staatstheoretischen Forderungen, aus Standesprivilegien und historischen Quellen fließend, das System der Normen, dem die Mitglieder parlamentarischer Körperschaften in fast allen Rechtsstaaten ihre Immunität verdanken. Das Wesen des Parlaments liegt im Dynamisch-Dialektischen, in einem Prozeß der Auseinandersetzung von Gegenständen und Meinungen, aus dem sich der richtige Wille als Resultat ergibt. Ein Prozeß der Auseinandersetzung von Gegensätzen, ein Meinungsaustausch mit dem Zweck, durch rationale Argumente von der Richtigkeit einer Auffassung zu überzeugen oder sich überzeugen zu lassen, bringt den staatlichen Willen hervor; allerdings muß sich diese Auseinandersetzung im Lichte der Öffentlichkeit abspielen. Damit man in einem diskursiven Vorgang durch Erörterung von Argument und Gegenargument die relative Wahrheit findet, müssen solche Diskussionen von völlig unabhängigen und nur ihrem Gewissen verantwortlichen Individuen geführt werden. Auf dieser Idee beruht die parlamentarische Immunität, sich gliedernd in die parlamentarische Redefreiheit, Unverletzlichkeit oder Unverfolgbarkeit und das Zeugnisverweigerungsrecht sowie die Sonderstellung hinsichtlich der Durchsuchung und Beschlagnahme von Schriftstücken aus der Abgeordnetentätigkeit.
Die gegenwärtige Rechtslage gemäß Art. 46 GG
Rechtssubjekt der parlamentarischen Immunität ist demnach der Abgeordnete, d. h. das gemäß Art. 38 GG in allgemeiner, unmittelbarer, freier und gleicher, geheimer Wahl gewählte Mitglied des Deutschen Bundestages.
Dieses ist Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur seinem Gewissen unterworfen. Damit ist durch das Grundgesetz wie seinerzeit durch die Weimarer Reichsverfassung das freie Mandat im Gegensatz zum imperativen ausdrücklich festgelegt. Auf das diesbezügliche Spannungsverhältnis zwischen staatsrechtlicher Theorie und politischer Praxis soll hier nicht eingegangen werden.
Es muß jedoch festgestellt werden, daß die Grundsätze des freien Mandats positiv-rechtlich uneingeschränkte Geltung haben und der Abgeordnete rechtlich weder der Fraktion noch seiner Partei unterworfen ist. Auch bei Ausschluß aus seiner Fraktion oder Partei verliert der Abgeordnete sein Mandat nicht, selbst bei einem Verbot seiner Partei verbleibt der Abgeordnete im Parlament (Entscheidung des württembergischen Staatsgerichtshofes vom 3. Mai 1926 in v. Pistorius, „Archiv öffentliches Recht", N. F. 11, S. 424 ff.; Tatarin-Tarnheyden, „Handbuch des Staatsrechts", S. 419). Für die letzten Entscheidungen gelten nur individuelle Verantwortungen. denn niemand muß sich einem Zwang beugen. Zwar gelten für den Abgeordneten auch parteidisziplinäre und politische Normen, doch sind diese Bindungen ohne verfassungsrechtliche Wirksamkeit.
Die Immunität des Bundespräsidenten ist in Art. 60 Abs. 4 GG positiv-rechtlich geregelt, in dem die Absätze 2 bis 4 Art. 46 GG auf den Bundespräsidenten entsprechende Anwendung finden. Da der Bundespräsident keiner gesetzgebenden Körperschaft, somit auch nicht dem Bundestag angehörig sein darf (Art. 55 GG), erübrigt sich die Einbeziehung des Bundespräsidenten in die Unverant-
(Dr. Mende)
wortlichkeit des Abs. 1 Art. 46 GG. Die Immunität des Bundespräsidenten ist wie in Art. 43 der Weimarer Reichsverfassung im Interesse der Amtsführung des Präsidenten geschaffen. Sie stellt sich rechtlich als ein auflösend bedingtes, also aufschiebend wirksames Prozeßhindernis dar, nicht als ein unbedingter persönlicher Strafausschließungsgrund wie in den früheren Verfassungen die Unverletzlichkeit des Landesherrn (Bühler, „Die Reichsverfassung", 2. Auflage 1927, S. 66).
Die Mitglieder der Bundesregierung genießen als solche keinen Immunitätsschutz. Da sie jedoch in der Regel gleichzeitig Abgeordnete des Bundestages sind, genießen sie auf diesem Wege den Schutz der parlamentarischen Immunität. Bei. der Unverantwortlichkeit des Art. 46 Abs. 1 GG wird jedoch theoretisch zu unterscheiden sein, ob das Mitglied der Bundesregierung in seiner Eigenschaft als Minister oder als Abgeordneter gesprochen hat (Hubrich, „Parlamentarische Redefreiheit", S. 56; v. Bar, „Die Redefreiheit der Mitglieder der gesetzgebenden Versammlung", S. 258). Für die Praxis dürften die Grenzen dieser Unterscheidung fließend sein, zumal das Mitglied der Bundesregierung sich auf die Wahrung berechtigter Interessen (§ 193 StGB) berufen kann (RGStr. Band 4, S. 19).
Es muß nun die zeitliche Abgrenzung der Begriffe „Wahlperiode" und „Abgeordneter" geklärt werden, insbesondere Beginn und Erlöschen der Abgeordneteneigenschaft. In dieser Frage herrschte zur Geltungszeit der alten Reichsverfassung und der Weimarer Reichsverfassung Streit. Die überwiegende Meinung setzte den Wahltag als Beginn der Wahlperiode an, während eine Mindermeinung sich für den Tag des ersten Zusammentritts des Parlaments entschied.
Das Grundgesetz hat diese Frage in Art. 39 positiv-rechtlich geregelt. Danach wird der Bundestag auf 4 Jahre gewählt. Seine Wahlperiode endet 4-Jahre nach dem ersten Zusammentritt oder mit seiner Auflösung. Daraus folgt, daß der Tag des ersten Zusammentritts gleichzeitig der Beginn der Wahlperiode ist. Die neue Wahl findet bei natürlichem Ablauf der Wahlperiode bereits im letzten Vierteljahr statt, der erste Zusammentritt jedoch nicht vor Ablauf der Wahlperiode des Vorgängers. Diese Lösung wurde gewählt, um ein Vakuum zwischen zwei Wahlperioden, das in unruhigen Zeiten gefährlich werden könnte, zu vermeiden. Außerdem legte man Wert darauf, daß die Abgeordneten auch während des Wahlkampfes des Schutzes der Immunität teilhaftig seien und nicht durch Ablauf der Wahlperiode und damit durch Verlust der Immunität in ihrem Wahlkampf möglicherweise gehemmt sein sollten (Prot. Hauptausschuß. 1. Lesung vom 11. November 1948, S. 11).
Die Eigenschaft als Abgeordneter entsteht durch die Annahme der Wahl. Diese steht im Belieben des Gewählten, der darüber binnen einer bestimmten Zeit eine Erklärung abzugeben hat. Die Erklärung ist gemäß den Vorschriften des Wahlgesetzes an den Landeswahlleiter zu richten. Als genauer Zeitpunkt des Beginns der Abgeordneteneigenschaft gilt nach den Verhandlungen des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität des Bundestages nicht der Eingang beim Landeswahlleiter sondern das Datum des Poststemnpels der Aufgabe am Absendeort (Prot. des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität zur Auslegung des § 6 Wahlgesetz zum Bundestag).
Die Abgeordneteneigenschaft erlischt durch Tod, Niederlegung ,des Mandats, Ablauf der Wahlperiode, Auflösung des Parlaments, nachträglichen Verlust des Wahlrechts, strafgerichtliche Aberkennung der Rechte aus öffentlichen Wahlen, Ungültigkeitserklärung oder sonstiges Ausscheiden beim Wahlprüfungsverfahren, nachträgliche Änderung des Wahlergebnisses bei Nach- und Wiederholungswahlen. Für die Mitglieder des Ausschusses zum Schutz der Volksvertretung und die des Präsidiums gelten gemäß Art. 49 GG Sonderbestimmungen.
Die Erklärung des Mandatsverzichts muß an den Präsidenten des Bundestages gerichtet sein. Ein Blankoverzicht auf das Mandat, das sogenannte Pledge (eine im voraus der Parteileitung zur Benutzung nach deren Ermessen übergebene Blankounterschrift, über die die Verzichtserklärung für den Fall des Abweichens von der Parteilinie gesetzt werden kann) ist nichtig (Tatarin-Tarnheyden, „Handbuch", S. 420, Prot. 65. Sitzung vom 1. Juni 1950, S. 2361 ff.).
Die Rechtsnatur der Immunität in öffentlichrechtlicher Beziehung
Das rechtliche Problem der Immunität liegt in der Frage, ob die Rechtspflege oder die Parlamentsstellung den Vorrang in der Beurteilung von Rechtsfolgen der Äußerungen und Handlungen Abgeordneter haben soll. Dabei ist unter Rechtspflege derjenige Zweig der Tätigkeit des Staates und seiner Organe zu verstehen, der der Erhaltung der Rechtsordnung dient.
Über das öffentlich-rechtliche Wesen und die Bedeutung der Immunitätsvorschriften gibt es in der Literatur und Praxis viele Meinungen. Sie lassen sich in drei Gruppen gliedern: Die erste sieht in den Immunitätsvorschriften ein objektives Sonderrecht, die zweite subjektiv-öffentliche Rechte, sei es des Parlaments, sei es der Abgeordneten selbst. Die dritte Gruppe verbindet beide Meinungen und kommt zu dem Schluß, daß es sich primär um objektives Parlamentsrecht handelt, dessen rechtssubjektmäßige Träger allerdings nicht das Patlament, sondern allein die Abgeordneten, und zwar jeder für sich, sein können.
Die heute herrschende Meinung ist folgende:
Eine absolute Generalisierung des öffentlich-rechtlichen Wesens der Immunität ist nicht möglich. Es handelt sich primär um objektives Parlamentsrecht, dessen rechtssubjektmäßiger Träger nicht das Parlament, da es keine Rechtspersönlichkeit aufweist, sondern allein die Abgeordneten, und zwar jeder für sich, sein können.
Wesentlich ist die für die Parlaments- und Rechtspraxis gemachte wichtige Feststellung, daß die Immunitätsrechte eine Ausnahme des Verfassungsgrundsatzes von der Gleichheit aller vor dem Gesetz sind (vgl. Alldag, „Gleichheit vor dem Gesetz", S. 20 ff.; ebenso Jahreiss im „Handbuch des Deutschen Staatsrechts", II. Band. S. 624) und ein Einbruch der Stellung des Parlaments und seiner Tätigkeit in das Gebiet der richterlichen Tätigkeit, demnach eine Verwischung des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Daraus ergibt sich die abschließende Folgerung, daß die in Betracht kommenden Vorschriften als eine das allgemeine Rechtsprinzip durchbrechende Erscheinung unseres Rechtslebens zu werten sind und restriktive Interpretation geboten ist.
(Dr. Mende)
Art. 46 GG im einzelnen
Nach Art. 46 Abs. 1 darf ein Abgeordneter wegen einer im Bundestag oder einem seiner Ausschüsse getätigten Abstimmung oder getaner Äußerung zu keiner Zeit gerichtlich oder dienstlich verfolgt oder sonst außerhalb des Bundestages zur Verantwortung gezogen werden. Diese Regelung stimmt sachlich mit Art. 36 WRV überein. Eine Neuerung ist, daß dieser Schutz nicht bei verleumderischer Beleidigung gilt. Der zeitliche Schutz der Unverantwortlichkeit ist unbegrenzt („zu keiner Zeit"); er erstreckt sich nicht nur auf die Zeit der Innehabung des Mandats, sondern auch nach dessen Verlust, während der Schutz der Unverletzlichkeit (Absätze 2 bis 4) zeitlich begrenzt ist. Geschützt sind Abstimmungen und Äußerungen. In der Frage der Abstimmung gibt es keine Meinungsverschiedenheiten. Sie vollziehen sich gemäß den betreffenden Bestimmungen der Geschäftsordnung in verschiedenen Formen.
Hinsichtlich des Begriffes „Äußerungen" herrschen in der Wissenschaft Meinungsverschiedenheiten. Ein Teil will diesen Begriff sehr eng ausgelegt und mit „Meinungen als Resultat des Denkvermögens" identifiziert wissen, so daß Tatsachenbehauptungen nicht darunter fallen.
Ein anderer (Meyer-Anschütz, „Lehrbuch des deutschen Staatsrechts", 7. Aufl. 1919, S. 372 ff.) leitet aus der Entwicklung des § 11 StGB und Änderung des Ausdrucks „Meinungen" im Art. 84 der Preußischen Verfassung von 1859 in „Äußerungen" den Beweis ab, daß außer Mitteilungen als Resultat des Denkvermögens auch die Behauptung von Tatsachen geschützt sind. Ein dritter (Hatschek, „Staatsrecht", S. 450 ff.) schließt auch Äußerungen durch konkludente Handlungen oder konkludente Unterlassungen ein und beruft sich dabei auf Entscheidungen des alten Reichstages (Fall Abg. Liebknecht, Prot. Sitzung vom 6. Dezember 1894).
Eine vierte Meinung (Finger, „Das Staatsrecht des Deutschen Reiches", 1923, S. 222, 223) will den Schutz der Unverantwortlichkeit nur auf Wortdelikte beschränken, bei denen das Wort oder ihm gleichkommendesymbolische Zeichen dasnotwendige und alleinige Mittel ihrer Begehung sind. Dagegen sollen Delikte ausgeschlossen sein, die sich durch einen über die Wahrnehmung der Äußerung hinausgehenden Erfolg auszeichnen, den Worte und ähnliche symbolische Zeichen nicht generell, sondern nur unter besonderen Umständen herbeizuführen geeignet sind. Hierunter fallen Anstiftungen des Abgeordneten von der Parlamentstribüne zu gemeinen Verbrechen. Man könnte dazu neigen, dieser Auffassung zuzustimmen; dann würde jedoch auch ein loser Zusammenhang zwischen der Äußerung des Abgeordneten und dem aus ihr erwachsenen Verbrechen eines Dritten im politischen Kampf dazu führen, ein Strafverfahren gegen den Abgeordneten einzuleiten, um ihm und seiner Partei Schaden zuzufügen. Damit aber würde jene innere und äußere Sicherheit des Abgeordneten gefährdet sein, die wir als Voraussetzung der parlamentarischen Diskussion ansehen, und die praktische Arbeit des Parlaments in einem äußerst gefährlichen Maße beengt werden..
Die Einrichtung, daß in einem Staat eine bestimmte Anzahl von Menschen frei und unumwunden ihre Meinung über politische Dinge äußern kann, sollte nur mit Vorsicht und nur dann beschränkt werden, wo es um die Existenz des Staates selbst geht oder das zu schützende Rechtsgut als höher angesehen wird als eine Prärogative
des Parlaments und ein subjektiv-öffentliches Recht des Abgeordneten (Breuling, „Immunität und Republik", Stuttgart 1927, S. 23).
Das Grundgesetz hat dieser Auffassung dadurch Rechnung getragen, daß es die Verleumdung von dem Schutz der Unverantwortlichkeit ausnahm.
Daß Tätlichkeiten oder ein Wortstreit zwischen Abgeordneten während der parlamentarischen Verhandlungen ohne eine äußere Beziehung zum verhandelten Gegenstand als „Äußerungen" im Sinne des Art. 46 GG nicht zu werten sind, ist unbestritten (RGStr., Band 47, S. 276). Dagegen wird wohl ein Wortwechsel zwischen Abgeordneten in unmittelbarem äußerem oder innerem Zusammenhang mit dem verhandelten Gegenstand als „Äußerung" angesehen werden müssen.
Es ist somit festzustellen, daß unter „Äußerungen" im Sinne des Art. 46 GG nicht nur wörtliche, sondern auch konkludente, pantomimische, symbolische Kundgebungen fallen, soweit diese als Ersatz für das Wort dienen sollen und zu dienen pflegen (also Zwischenrufe, Beifallklatschen, Mißfallensäußerungen, z. B. Pfuirufe oder Klappern mit den Pultdeckeln, Aufstehen oder Sitzenbleiben), und eine generelle Einschränkung hinsichtlich der Anstiftung durch parlamentarische Äußerungen nicht statthaft ist.
Der Schutz der Unverantwortlichkeit wird nicht gewährt bei Verleumdung, der schwersten Form einer Beleidigung. Als Beleidigung ist jede wie auch immer geartete Äußerung zu verstehen, die objektiv geeignet ist, jemanden in der öffentlichen Meinung herabzusetzen, wobei sich der Äußernde dieses ehrenkränkenden Charakters bewußt ist; nicht erforderlich ist die subjektive Absicht der Beleidigung.
Verleumdung ist Tatsachenbehauptung Dritten gegenüber wider besseres Wissen, wobei Tatsachenbehauptung zu definieren ist als eine solche, die logisch einem Beweis zugänglich ist, oder die Behauptung eines konkreten historischen Vorganges oder ein Werturteil, das mit einem solchen Vorgang in Beziehung gebracht wird.
Die Verfassungsgeber des Grundgesetzes hielten die Einschränkungen nicht nur aus Gründen der Sauberkeit des politischen Kampfes für erforderlich, sondern auch in Verbindung mit dem Parlamentsprivileg der Unverantwortlichkeit wahrheitsgetreuer Parlamentsberichte (Art. 42 Abs. 3 GG) für dringend. Denn die Verleumdung des Abgeordneten würde auf dem Umwege über die Veröffentlichung der wahrheitsgetreuen Berichte in der dem Abgeordneten nahestehenden Presse geeignet sein, die Existenz des Verleumdeten zu untergraben oder zu vernichten, ohne daß der Angegriffene die Möglichkeit strafrechtlicher Verfolgung hat (Prot. Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates, 1. Lesung vom 11. November 1948, S. 21).
Hinsichtlich des Ortes der Abstimmung oder Äußerungen spricht das Grundgesetz vom Bundestag oder einem seiner Ausschüsse. Damit ist die aus der Fassung „in Ausübung seines Berufes" des Art. 36 WRV entstandene Streitfrage der Abgrenzung des Abgeordnetenberufes hinfällig geworden. Die Äußerungen müssen innerhalb des Parlamentsorganismus gefallen sein, also auch außerhalb des Bundestagsgebäudes bei Ausschußoder Unterausschußreisen, Besichtigungen, bei der Ermittlungstätigkeit von Untersuchungsausschüssen an jedem Ort usw. Unstreitig ist heute auch, daß Fraktionssitzungen dazu gehören, da die Fraktionen
Deutscher Bundestag — 110. Sitzung. Bonn, Donnerstag, den 6. Dezember 1951 7453
(Dr. Mende)
nach der Geschäftsordnung organische Gliederungen des Parlaments sind und mithin ihre Sitzungen keinen privaten oder parteilichen, sondern amtlichen Charakter tragen (Hatschek, „Staatsrecht", S. 450; Stier-Somlo, „Parlamentsrecht", S. 574; Anschütz, S. 206; Radbruch im „Handbuch", S. 292, Troitzsch, „Rechtspflege und Immunität des Abgeordneten", Rostock 1927, S. 75; dagegen Finger, „Das Staatsrecht des Deutschen Reiches", 1923, S. 222). Dagegen zählen nicht hierzu Wählerversammlungen oder sogenannte öffentliche Fragestunde des Abgeordneten in seinem Wahlkreis oder Landesverband, auch dann nicht, wenn er dabei lediglich aus seiner Abgeordnetentätigkeit Bericht erstattet.
Über die strafrechtliche Natur der Unverantwortlichkeit herrschen viele Meinungen; sie lassen sich wie folgt gruppieren: Die eine sieht die Straftat als nur tatsächlich vorhanden, juristisch aber als nicht begangen an. „Die strafbare Tat ist juristisch überhaupt nicht geschehen, obgleich sie tatsächlich begangen ist" (Hatschek, „Staatsrecht", S. 452, Fuld, „Gerichtssaal", S. 533 ff., RGStr. Band 4, S. 14).
Die andere, überwiegende Meinung (Meyer-Allfeld StGB, 8. Aufl. 1922, S. 90; Frank, Anm. 4 zu § 11 StGB, Anschütz, „Die Verfassung des Deutschen Reiches" v. 11. August 1919, 11. Aufl. 1929, S. 208; Poetzsch-Heffter, „Kommentar zu Artikel 36" u. a.) sieht in der Rechtsstellung der Unverantwortlichkeit des Abgeordneten einen auf materiell-rechtlichem Gebiet liegenden persönlichen Strafausschließungsgrund. Die Äußerungen des Abgeordneten sind ein Delikt, und der Täter ist nur aus einem in seiner Person liegenden Rechtsgrund der Verantwortung entrückt.
Die Paradoxie der „straflosen strafbaren Handlung" (Olshausen) wird hier zur Wirklichkeit (Dohna, „Handbuch", Band I, S. 442). Aus der ganzen Natur der Unverantwortlichkeit ist der zweiten Meinung der Vorzug zu geben. Ihr hat sich auch der Bundestag einstimmig angeschlossen und die Unverantwortlichkeit des Art. 46 Abs. 1 GG-als einen persönlichen Strafausschließungsgrund, die Unverletzlichkeit des Art. 46 Absätze 2 bis 4 als Grundsätze für die Regelung der Unverfolgbarkeit bezeichnet (Bericht Abg. Dr. von Merkatz in 14. Sitzung, Prot. v. 3. November 1949, S. 332).
Die Unterscheidung hat indes nicht nur theoretischen Charakter, sondern auch eine weitgehende Bedeutung für die Rechtspraxis. Sieht man nämlich in der Unverantwortlichkeit einen Ausschluß der Rechtswidrigkeit der Äußerungen, dann entfallen die Möglichkeiten der Notwehr (§ 53 Abs. 2 StGB) und der Aufrechnung (§ 199 StGB). Da es sich jedoch um einen persönlichen Strafausschließungsgrund handelt und der volle objektive und subjektive Tatbestand einer strafbaren Handlung gegeben ist, ist Notwehr des Angegriffenen zugelassen, bleiben nichteximierte Personen, die an der Handlung der Abgeordneten teilnehmen, trotz der akzessorischen Natur der Teilnehmerhandlungen strafbar, darf der Richter gemäß §§ 199, 233 StGB denjenigen für straffrei erklären, der eine vom Abgeordneten erlittene Beleidigung durch Wort und Tätlichkeit auf der Stelle erwidert, und ist es dem Richter nicht verwehrt, in einem gegen den Abgeordneten schwebenden Verfahren inzidenter festzustellen, daß die seitens des Abgeordneten gefallene Äußerung den Tatbestand eines Deliktes erfüllt habe.
Die Unverletzlichkeit (Unverfolgbarkeit) gemäß
Art. 46 Absätze 2 bis 4 GG
Nach der Darstellung der materiell-rechtlichen Vorzugsstellung der Abgeordneten durch die in Art. 46 Abs. 1 GG niedergelegte Unverantwortlichkeit sollen nunmehr die Bestimmungen der Unverletzlichkeit oder Unverfolgbarkeit des Art. 46 Absätze 2 bis 4 GG untersucht werden, die den Abgeordneten in formell-rechtlicher Hinsicht aus der Gemeinschaft der Staatsbürger herausheben. Hierbei sollen zunächst der Personenkreis abgegrenzt, dann die zeitliche Ausdehnung und schließlich die rechtlichen Auswirkungen im einzelnen dargestellt werden.
Nach Art. 46 Abs. 2 GG darf ein Abgeordneter wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, daß er bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird. Der Personenkreis umfaßt somit wie bei der Unverantwortlichkeit in Art. 46 Abs. 1 GG alle Abgeordneten des Bundestages, nicht wie in der Weimarer RV auch die Abgeordneten der Landtage.
Die zeitliche Ausdehnung erstreckt sich ebenfalls auf die gesamte Zeit der Innehabung der Abgeordneteneigenschaft. Damit ist die in der Zeit der alten Reichsverfasung und der Weimarer Reichsverfassung getroffene Einschränkung auf die Dauer der Sitzungsperiode in Fortfall gekommen. Die Praxis des Reichstages hatte ohnehin Sitzungsperiode gleich Wahlperiode gesetzt, nur daß dann die parlamentarische Immunität nicht — wie jetzt — vom Beginn der Abgeordneteneigenschaft, sondern mit dem Tage der Eröffnung des Parlaments ihren Anfang nahm. Für die Mitglieder des Präsidiums und des ständigen Ausschusses zur Wahrung der Rechte der Volksvertretung sowie für deren erste Stellvertreter erweitert sich gemäß Art. 49 GG die zeitliche Geltung der parlamentarischen Immunität auch für die Zeit zwischen zwei Wahlperioden.
Der Begriff „Zur-Verantwortung-Ziehen" umfaßt die Summe aller derjenigen Amtshandlungen' der zuständigen Behörde, welche darauf abzielen, nach Feststellung einer strafbaren Handlung den Täter zu ermitteln und zu bestrafen. Der Begriff „verhaftet" erstreckt sich auf die allgemeine Untersuchungshaft und die vorläufige Festnahme (§ 112 ff., § 127 StPO), zunächst nicht auf die Strafvollstreckungshaft und Zivilhaft. Die Vollstreckungshaft war zur Zeit der Herrschaft der alten Reichsverfassung von Theorie und Praxis als zulässig angesehen worden. Seit der Weimarer Verfassung besteht kein Zweifel darüber, daß die Immunität sich auch auf die Vollstreckungshaft bezieht. Dies ergibt sich ebenso wie für das Grundgesetz aus der Ausdehnung des Verbots auf „jede" Art der Beschränkung der persönlichen Freiheit. Darunter fällt jede Art von Haft, Strafhaft, Untersuchungshaft, Zwangshaft, Schutzhaft, Polizeigewahrsam, Beugehaft und Zivilhaft. Ferner vorläufige Festnahme, zwangsweise Vorführung, persönlicher Arrest, körperliche Untersuchung und Durchsuchung der Person, z. B.
Haft oder zwangsweise Vorführung wegen Ausbleibens als Zeuge, § 51 StPO und § 380 ZPO,
Haft wegen grundloser Zeugnisverweigerung, § 70
StPO und § 390 ZPO,
Haft zwecks Erwirkung unvertretbarer Handlungen, § 888 ZPO,
(Dr. Mende)
Haft zwecks Erzwingung des Offenbarungseides, § 901 ZPO,
Haft oder sonstige Freiheitsbeschränkung zwecks Vollziehung des persönlichen Sicherheitsarrestes, § 933 ZPO,
Haft als Ordnungsstrafe, § 178 GVG,
Zwangsweise Vorführung und Haft des Gemeinschuldners im Konkursverfahren, §§ 101 und 106 KO,
Vorläufige Festnahme, § 127 Abs. 2 StPO, Einstweilige Unterbringung in einer Heil- oder Pflegeanstalt, § 126 a StPO,
Maßregeln der Sicherung und Besserung, Abschnitt 1 a StGB,
Zwangsweise Vorführung, §§ 134, 230, 236, 329, 387 und 457 StPO,
Verhaftung, §§ 114, 125, 230 und 457 StPO, Strafhaft,
Schutzhaft, sowie sonstige Arten polizeilicher Haft.
Die Versagung der Immunität im Falle der Festnahme bei Ausübung der Tat oder im Laufe des
folgenden Tages
Die Genehmigung des Bundestages ist nicht erforderlich, wenn der Abgeordnete „bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird". Damit wird durch die Aufhebung der Ausnahmestellung des Abgeordneten das allgemeine Recht wiederhergestellt. Der Grund für diese Einschränkung der Unverletzlichkeit liegt darin, daß bei dem Betroffensein auf frischer Tat die Exekutive nicht in Verdacht kommen kann, tendenziöse Verfolgungen gegen Abgeordnete einleiten zu wollen (Hatschek, „Staatsrecht", S. 460). Allerdings, so meint Hatschek, müsse das Parlament doppelt auf seiner Hut sein, um zu vermeiden, daß die Gerichte den obigen Begriff streckten, da sonst die ganze Immunität des Abgeordneten weggedeutet werden könnte.
Der Art. 37 WRV sprach von einer „Ausübung der Tat". Daraus wurde teilweise gefolgert, daß dieser Begriff dem strafprozessualen Terminus „auf frischer Tat" gleichgesetzt werden könnte (Fuld, „Gerichtssaal", Band 35, S. 549 ff; Giese, Anm. 5 zu Art. 37). Die überwiegende Meinung stand auf dem Standpunkt, daß der Täter bei der Tat selbst ergriffen werden müsse und es nicht genüge, wenn die Tat unmittelbar nach ihrer Verübung entdeckt und auf Grund der hierbei gemachten, auf den Täter hinweisenden Spuren dessen Verfolgung unverzüglich begonnen wird (Stier-Somlo, „Staatsrecht", S. 578; Hatschek, „Staatsrecht", S. 461, RGStr. Band 59, S. 114). Die heutige Fassung „bei Begehung" entspricht inhaltlich völlig der damaligen Formulierung. Es kann nicht gefolgert werden, daß das Grundgesetz die Ansicht Hatscheks noch schärfer zum Ausdruck bringe; zweifellos soll nicht bloßer Verdacht, sondern die sichere Täterschaft vorliegen (s. auch Erlaß Preuß. Min. d. Innern vom 9. Februar 1924).
Die Streitfrage ist indes nur theoretischer Natur, da durch den Zusatz „oder im Laufe des folgenden Tages" die zeitliche Ausdehnung bis vierundzwanzig Uhr des nächsten Tages festgesetzt ist. Die Terminologie „Begehen der Tat" schließt ferner die nach den allgemeinen Grundsätzen des Strafrechts straflosen Vorbereitungshandlungen aus. Die Tat beginnt vielmehr erst dann, wenn der Täter mit der Verwirklichung der gesetzlichen Tatbestandsmerkmale einer Straftat begonnen hat. Das bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalles.
Strittig ist, ob das Parlament neben der Frage der Begehung der Tat auch zu prüfen habe, ob eine Straftat überhaupt vorliege. Dies muß aus dem Wesen des Immunitätsrechts verneint werden, da es eine materielle Prüfung darstellt, für die allein die richterlichen Stellen zuständig sind (Hatschek, „Staatsrecht", S. 462; a. M. Staatssekretär Nieberding, Reichstagssitzung vom 4. Mai 1896, Fall Abg. Dietz, Sitzung vom 13. Januar 1883). Ebenfalls ist die Auffassung abzulehnen, daß die Strafverfolgungsbehörden auch bei Ergreifung bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages eine nachträgliche Genehmigung einzuholen hätten. Das würde eine Verkennung des Sinnes der Ausnahmebestimmung sein, die erweiterter Auslegung nicht fähig ist (Sontag, „Der besondere Schutz der Mitglieder des Deutschen Reichstages gegen Strafverfolgung und Verhaftung", Diss. Breslau, S. 63 und 64). Allerdings kann das Parlament auf `Grund des Anforderungsrechtes die Aussetzung der Untersuchungshaft des Täters verlangen. Ist der Täter auf Grund einer Entscheidung der Strafvollstreckungsbehörde wieder freigelassen, so kann das Verfahren gegen ihn ohne Genehmigung des Parlaments weiterlaufen (Verfassungsprot. R V, S. 273). Eine erneute Verhaftung jedoch bedarf der Genehmigung des Parlaments.
Das Anforderungsrecht des Parlaments
In Art. 46 Abs. 4 GG ist das sogenannte Anforderungsrecht oder Reklamationsrecht des Parlaments geregelt. Es gibt dem Bundestag die Möglichkeit, die Aussetzung jedes Strafverfahrens, jeder Haft und jeder sonstigen Beschränkung der persönlichen Freiheit eines Abgeordneten zu verlangen. Diese Möglichkeit erstreckt sich auch, wie bei Art. 46 Abs. 3 GG auf die aus Art. 18 GG entspringenden Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Es handelt sich bei der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts um einen deklaratorischen Anspruch, aus dem die für die Verfolgung des Täters zuständigen Stellen die rechtlichen Folgerungen zu ziehen haben (Giese, Erläuterungen zu Art. 18 GG, S. 22, II 3).
Zum Unterschied von den Absätzen 2 und 3 Art. 46 GG, die sich mit Strafverfolgungen und anderen Freiheitsbeschränkungen befassen, welche n a c h der Erlangung der Abgeordneteneigenschaft eingeleitet werden, bezieht sich Abs. 4 auf die Fälle, in denen ein Verfahren oder eine sonstige Beschränkung bereits eingeleitet oder wirksam ist. Es sind daher Zweifel entstanden, ob die Genehmigung gem. Abs. 2 auch erforderlich ist, wenn vor der Erlangung der Abgeordneteneigenschaft eingeleitete Verfahren lediglich fortgesetzt werden sollen, oder ob in solchen Fällen das Parlament von dem Recht der Aussetzung gemäß Abs. 4 Gebrauch machen muß.
Anläßlich des ersten Immunitätsfalles (Abg. Loritz und Onnen, Prot. 4. Sitzung vom 15. September 1949) hatte der Bundestag zunächst die Aussetzung gemäß Abs. 4 beschlossen, gleichzeitig jedoch zum Ausdruck gebracht, daß damit keine Entscheidung der zweifelhaften Rechtslage getroffen worden sei (Berichterstatter Abg. Zinn, 4. Sitzung vom 15. September 1949, S. 15). Zu dieser Frage hat der Bundesminister der Justiz in einem Gutachten an den Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität vom 21. Oktober -1949 Stellung genommen. In diesem Gutachten wird zum Ausdruck gebracht, daß
I die Notwendigkeit einer Genehmigung bisher überwiegend verneint worden ist. Die diesbezüglichen Entscheidungen des Reichsgerichts sind von
(Dr. Mende)
der staatsrechtlichen Literatur ohne nähere Prüfung übernommen und auch unter der Weimarer Reichsverfassung als maßgebend erachtet worden. Die Praxis des Reichstages hat sich jedoch unter der Weimarer Reichsverfassung von dieser Auffassung abgewandt und die Genehmigung auch in dem Fall einer Fortsetzung eines früher eingeleiteten Verfahrens für erforderlich gehalten. Für das Grundgesetz müsse die Praxis des Reichstages als zutreffend erachtet werden.
Der Bundestag hat sich einem Gutachten des Bundesjustizministers angeschlossen und festgestellt, daß damit die Beschlüsse zur Aussetzung der Verfahren vom 15. September 1949 nach dieser Rechtslage nicht erforderlich waren, vielmehr diese Verfahren ex officio bis zur Genehmigung ihrer Fortführung durch den Bundestag hätten ausgesetzt werden müssen. Ein weiterer Unterschied des Anforderungsrechts gemäß Art. 46 Abs. 4 GG zur gerichtlichen Immunität im engeren Sinne (Absätze 2 und 3), liegt darin, daß bei dem Verfahren des Abs. 4 nur das Parlament tätig werden kann, während das für die Absätze 2 und 3 in der Regel die Behörde und nur in Ausnahmefällen das Parlament ist. Das Anforderungsrecht gilt auch für das Strafvollstreckungsverfahren, selbst dann, wenn ein Kandidat bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen der Wählbarkeit zur Zeit der Erlangung der Abgeordneteneigenschaft eine Strafhaft verbüßte (Fall Abg. Liebknecht, Reichstag 1874). Nach dem vorher Gesagten braucht hier jedoch das Anforderungsrecht nicht wirksam zu werden, da die Unterbrechung der Haft ex officio nach der Erlangung der Abgeordneteneigenschaft zu erfolgen hat.
Ob in den Fällen der Anforderung auch eine materiell-rechtliche Prüfung gerechtfertigt ist, weil die Grundlage eine breitere ist und die Bestimmungen eine Kautel zum Schutze der gerichtlichen Immunität im engeren Sinne darstellen, ist bestritten, jedoch wohl abzulehnen. Denn bei der materiell-rechtlichen Prüfung würde das Parlament rechtlich zum Nachrichter der Rechtspflege werden. Für die Entscheidung des Parlaments aber soll nach dem Wesen der Immunität und den vorher aufgestellten Grundsätzen nur die Interessenabwägung maßgebend sein, ob es für das Gemeinwohl wichtiger ist, daß der Abgeordnete im Parlament anwesend ist, oder ob die Belange der Rechtspflege den Vorrang haben.
Die Unverletzlichkeit oder formell-rechtliche Immunität des Art. 46 Absätze 2 bis 4 GG stellt sich als eine Prozeßvoraussetzung dar, d. h. als eine Tatsache, von deren Existenz die Einleitung des Strafverfahrens abhängig ist. Entscheidend ist, daß das Vorhandensein der Immunität von Amts wegen zu beachten und ein der Immunität zuwider eingeleitetes oder fortgeführtes Verfahren durch Beschluß einzustellen und die erforderliche Genehmigung des Parlaments einzuholen ist. Ein widerrechtlich ohne Genehmigung begonnenes Verfahren wird daher auch dann nicht gültig, wenn im späteren Laufe die Genehmigung erfolgt, vielmehr muß ein neues Verfahren eingeleitet werden.
Die Genehmigung zur Einleitung und Durchführung eines Verfahrens braucht sich nicht auf das ganze Verfahren zu erstrecken. Sie kann vielmehr getrennt werden für die einzelnen Phasen des Verfahrens, z. B. für die Einleitung und Durchführung eines Ermittlungsverfahrens, den Beginn des Strafverfahrens und die Durchführung der Strafvollstreckung (Prot. 54. Sitzung des Bundestages, Fall Abg. Goetzendorff, Prot. Landtag Nordrhein-Westfalen vom 4. August 1950, S. 21, Fall Abg. Reimann, vgl. Prot. 72. Sitzung Bericht Abg. Dr. Brill).
In der 72. Sitzung des Bundestages vom 23. Juni 1950 wurde bezüglich der letzteren ein Beschluß gefaßt, der grundsätzlich die Aufhebung der Immunität nicht auf die Strafvollstreckung ausdehnt. Vielmehr bedarf es zur Strafvollstreckung eines besonderen Beschlusses des Bundestages.
Die rechtlichen Prinzipien und Verfahrensregeln
im Bundestag
Zu den rechtlichen Prinzipien des Art. 46 GG hat der Bundestag einstimmig folgende Grundsätze sich zu eigen gemacht (Prot. 14. Sitzung, Bundestag, Bericht Abg. Dr. von Merkatz):
Das Immunitätsrecht hat den Zweck, die Funktionsfähigkeit und das Ansehen des Parlaments sicherzustellen. Die Entscheidung über Aufrechterhaltung oder Aufhebung der Immunität ist eine politische Entscheidung und darf ihrem Wesen nach kein Eingriff in ein schwebendes. Verfahren sein, bei dem es um die Feststellung von Recht und Unrecht, Schuld und Nichtschuld geht. Der Kern der erwähnten politischen Entscheidung beruht auf einer Interessenabwägung zwischen den Belangen des Parlaments und den Belangen der anderen hoheitlichen Gewalten. Daraus ergibt sich, daß der Bundestag nicht in eine Beweiswürdigung, also in eine vorweggenommene Urteilsfindung hinsichtlich der Erfüllung eines Unrechtstatbestandes eintreten darf, sondern nur in eine Abwägung der Frage, ob durch die einem Abgeordneten zur Last gelegte Tat oder durch die Zulassung der Verfolgung das Ansehen des Hauses so beeinträchtigt wird, daß seine Funktionsfähigkeit in Frage gestellt ist. Hierbei ist genau abzugrenzen, ob unter Umständen die nur teilweise Durchführung eines Verfahrens das Interesse des Hauses gewährleistet.
Bei der Abwägung der Interessen steht die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Parlaments im Vordergrund. Auszugehen ist dabei von -der inneren Souveränität des Hauses und von der Tatsache der Repräsentation, die den Gedanken der Unverantwortlichkeit und Unverletzlichkeit der politischen Tätigkeit der Parlamentsmitglieder zur Voraussetzung hat. An Hand dieser Grundsätze kommt der Bundestag zu der Aufstellung folgender Regel:
Alle Verfahren politischen Charakters sollen grundsätzlich nicht zu einer Genehmigung gemäß Abs. 2 führen bzw. müssen gemäß Abs. 4 auf Verlangen des Bundestages ausgesetzt werden. Nur bei Fällen, bei denen die Schwere des kriminellen Vorwurfs unbeeinflußt von politischen Nebenabsichten eine Aufklärung des Tatbestandes ausschließlich im Interesse des Hauses gebietet, sollte gemäß Art. 46 Abs. 2 die Genehmigung erteilt bzw. das Verlangen auf Aussetzung gemäß Abs. 4 nicht gestellt werden.
Die in der Debatte auftauchende Streitfrage, ob die Immunität bei Zustimmung oder auf Antrag des Abgeordneten aufgehoben werden solle, wurde dahingehend entschieden, daß die Immunität eine Prärogative des Parlaments und kein Privileg des Abgeordneten sei, daher der Abgeordnete weder ein Verfügungsrecht über seine Immunität noch ein Recht dazu habe, in seiner Sache gehört zu- werden. Auch sei sein- Wunsch unerheblich für die Entscheidung des Parlaments.
7456 Deutscher Bundestag — 110. Sitzung. Bonn, Donnerstag, den G. Dezember 1.951
(Dr. Mende)
Ähnliche Grundsätze hatte bereits der Reichstag aufgestellt, indem er bei gemeinen Delikten im allgemeinen Verfolgung, bei „politischen" Delikten im allgemeinen Ablehnung der Verfolgungsgenehmigung beschloß, jedoch bei letzteren den Hoch-und Landesverrat ausnahm und in solchen Fällen die Verfolgung freigab.
Die Verfahrenspraxis zu Art. 46 GG
Bei der Anwendung der Grundsätze des Art. 46 GG ist zu unterscheiden nach dem antragsberechtigten Kreis, dem Antragsempfänger und der Form des Antrages.
Zur Antragstellung sind berechtigt bzw. verpflichtet: Die Staatsanwaltschaften und Gerichte, der Privatkläger, der angeschuldigte Abgeordnete selbst und der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität des Parlaments.
Für den Kreis der Staatsanwaltschaften und Gerichte gilt, daß sie sich nicht unmittelbar an das Parlament wenden dürfen.. Es wäre unkorrekt, weil ein Rechtshilfeverkehr zwischen Einzelstaatsbehörden und Bundesorganen nur dort besteht, wo ein Gesetz dies ausdrücklich anordnet (so z. B. Art. 44 GG). Ferner muß ein Minister dafür verantwortlich sein, daß die Staatsanwaltschaft nicht unbegründete Anträge stellt.
Der Einwand, daß dadurch die Rechtspflege einem Ministerium, damit in der parlamentarischen Demokratie einem dem Parlament verantwortlichen politischen Amtsträger unterworfen sei, ist abzulehnen; denn einmal ist die Staatsanwaltschaft, die vornehmlich als Antragstellerin in Betracht kommt, ohnehin als politische Behörde den Weisungen des Justizministeriums unterstellt. Zum anderen beschränkt sich — wenn man den Einwand bezüglich der Gerichte als Antragstellerin entkräften will — die Tätigkeit des Ministers lediglich auf die Weitergabe des Ersuchens ohne die Berechtigung, dieses Ersuchen von sich aus inhaltlich zu ändern oder dem Gericht zur Änderung unerledigt zurückzugeben.
Das Ersuchen des Staatsanwaltes oder einer anderen verfolgenden Behörde muß daher zunächst an den Justizminister des eigenen Landes gerichtet werden, der es entweder an das Parlament des eigenen Landes weitergibt (wenn es sich um den Fall einer Immunität als Landtagsabgeordneter im eigenen Lande handelt) oder es durch Vermittlung des Bundesjustizministers dem Präsidenten des Bundestages oder einem Landesjustizminister weiterleitet (wenn es sich um ein Mitglied des Bundestages oder des Landtages eines anderen Landes handelt).
Bei einer Privatklage muß der Antrag so weit substantiiert sein, daß die Zustellung der Ladung an den angeschuldigten Abgeordneten nachgewiesen wird. Der Antrag ist durch den Antragsteller an den Präsidenten des Parlaments zu richten. Die Antragstellung durch den Abgeordneten selbst ist früher im Reichstag wiederholt anerkannt worden, die Genehmigung wurde jedoch regelmäßig versagt (nach Hatschek, S. 476, Anm. III). Der Bundestag hat ebenfalls wiederholt zum Ausdruck gebracht, daß die Immunität ein Recht des Parlaments, nicht der einzelnen Abgeordneten sei, daher der Abgeordnete auch nicht verfügungsberechtigt über seine Immunität und seine Teilnahme in jeder Form seines ihn betreffenden Immunitätsfalles unerwünscht sei (vgl. 14. Sitzung vom 3. November 1949, S. 332 if. und Prot. 72. Sitzung vom 23. Juni 1950, S. 2591 ff.).
Der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität kann gemäß § 120 der bisherigen Geschäftsordnung des Bundestages als Antragsteller an den Präsidenten des Bundestages herantreten, wenn hierfür Gründe aus der Würde und dem Ansehen des Hauses dies geraten erscheinen lassen (vgl. Fall Abg. Goetzendorff, Prot. 54. Sitzung vom 29. März 1950).
Adressat des Aufhebungsantrages ist der Präsident des Parlaments, nicht der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität, dem allerdings der Antrag durch den Präsidenten überwiesen wird.
Die bisherige Fassung „Die Immunität wird aufgehoben" gibt zu Mißverständnissen Anlaß und ist zweckmäßigerweise durch die Formulierung zu ersetzen: „Die Genehmigung zur Strafverfolgung des Abgeordneten X wegen ... wird erteilt". Diese Formulierung entspricht auch dem Text des Art. 46 GG besser als die bisherige Form.
Auch das Bundesjustizministerium hat in einer Verfügung vorn 13. August 1951 — 1044 E —24218/51 — an die Landesjustizverwaltungen und nachrichtlich an den Senat von Berlin gebeten, in den Fällen eine Entscheidung des Bundestages darüber herbeizuführen, ob die Genehmigung zur Durchführung des Strafverfahrens oder des Ehrengerichtsverfahrens oder des Offenbarungseidsverfahrens oder zur Strafvollstreckung erteilt wird. Soll die Entscheidung des Parlaments auch die Ermächtigung zur Verhaftung einschließen, so wird darüber — mit Rücksicht auf die Worte „zur Verantwortung gezogen oder verhaftet" in Art. 46 Abs. 2 GG — ausdrücklich die Genehmigung „zur Durchführung des Strafverfahrens einschließlich der Befugnis zur Verhaftung" beantragt.
Diese Formulierung des Herrn Bundesjustizministers trägt dem Beschluß des Bundestages Rechnung, daß die Genehmigung zur Strafverfolgung sich grundsätzlich nicht auf die Verhaftung erstreckt, wenn dies in dem Beschluß des Bundestages nicht ausdrücklich festgestellt wird (Beschluß des Bundestages vom 11. Juli 1951, Fall Abg. Dr. Richter).
Bezüglich der Frage der Geltung der parlamentarischen Immunität auch gegenüber den Behörden der Besatzungsmacht enthält das Besatzungsstatut keine positiv-rechtliche Bestimmung. Im Rahmen der Einzelvorbehalte des Abs. 2 ist allerdings in Ziffer 20 bestimmt, daß zur Verwirklichung der grundlegenden Besatzungszwecke die Fragen des Schutzes, des Ansehens und der Sicherheit der alliierten Streitkräfte und ihrer Familien als Sonderbefugnisse den Besatzungsmächten vorbehalten bleiben.
Die Alliierten haben im Besatzungsstatut Abs. 2 f selbst sich die Überwachung der Beachtung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen angelegen sein lassen.
Sie haben ferner durch die Genehmigung des Grundgesetzes (Schreiben der drei Militärgouverneure an den Präsidenten des Parlamentarischen Rates vom 12. Mai 1949; Schreiben der drei Militärgouverneure an die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder vom 12. Mai 1949) ebenso wie durch die Genehmigung der einzelstaatlichen Landesverfassungen sich auch an die Beachtung des Grundgesetzes und der Landesverfassungen gebunden und betont, daß das Grundgesetz „eine glückliche Verbindung deutscher demokratischer Tradition mit den Begriffen einer Herrschaft des Gesetzes, die die Welt als Vorbedingung für das Leben eines freien Volkes anerkenne", darstelle,
(Dr. Mende)
Zu diesen Begriffen demokratischer Tradition gehört aber unzweifelhaft das Institut der parlamentarischen Immunität. In den im gleichen Genehmigungsschreiben und in den anderen während der Tätigkeit des Parlamentarischen Rates gewechselten Noten (Notenwechsel zwischen den drei Militärgouverneuren und Dr. Adenauer vom 22. November 1948 und 2. März 1949) ist unter den dort gemachten Vorbehalten und Hinweisen niemals eine Einschränkung der parlamentarischen Immunität gemacht worden. Die Alliierte Hohe Kommission für Deutschland hat jedoch in einer Note vom 31. Mai 1950 an den Bundeskanzler den Standpunkt vertreten, daß es ihr nicht möglich ist, eine vollkommene Immunität anzuerkennen; „der Genuß dieser Freiheit sollte sich nach ihrer Ansicht im Rahmen der Bestimmungen des Besatzungsstatuts bewegen und den gesetzgeberischen und richterlichen Befugnissen der Hohen Kommissare unterworfen sein. Die Hohen Kommissare möchten die Ausübung dieses Rechtes auf ein Mindestmaß beschränken; sie werden bei Ausübung ihrer Amtsgewalt darauf bedacht sein, die Würde und Sonderrechte der deutschen gesetzgebenden Körperschaften soweit wie möglich zu respektieren." Damit haben die Hohen Kommissare hinsichtlich der verfassungsmäßig garantierten Immunität von Abgeordneten des Bundes und der Länder eine Haltung eingenommen, die praktisch auf eine Beurteilung des Wertes der Immunität nach dem Ermessen der alliierten Behörden hinausläuft.
Das Mindestmaß ist jedoch, daß die Besatzungsmächte, wenn sie politisch auf dem Boden der Interventionsbesetzung stehen, diejenigen Verfahren beobachten, die für die Behandlung ihrer eigenen Untertanen in ihrem Lande als Minimum Rechtens sind, in unserem Falle die Geltung der parlamentarischen Immunität im englischen, französischen und amerikanischen Parlamentsrecht. Somit muß nach deutscher Rechtsauffassung die Geltung der parlamentarischen Immunität auch gegenüber den Behörden der Besatzungsmächte bejaht werden (Vgl. Prot. 29. Sitzung des Bundestages vom 20. Januar 1950, S. 912 ff. und 72. Sitzung. vom 23. Juni 1950, S. 2591 ff.).
Der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität steht auf dem Standpunkt, daß über die Wahrung der Immunität von Abgeordneten deutscher Parlamente mit den alliierten Behörden eine Verständigung herbeigeführt werden sollte.
Zusammenfassung
der in der bisherigen Praxis des Bundestages aufgestellten Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten
1. Die Genehmigung zur Strafverfolgung wird grundsätzlich in allen Fällen schwerer krimineller Vorwürfe gegen einen Abgeordneten erteilt.
2. Genehmigung zur Strafverfolgung wird grundsätzlich nicht erteilt in allen Fällen von Beleidigungen politischen Charakters, es sei denn, daß die Schwere der Beleidigung (Verleumdung) oder ein auf andere Weise nicht zu wahrendes Interesse des Verletzten dies erheischt.
3. Die Genehmigung zur Strafverfolgung wird grundsätzlich erteilt in allen Fällen von Verkehrsdelikten. In solchen Fällen, die nach Auffassung des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität als Bagatellangelegenheit zu betrachten sind, kann der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität eine Entscheidung über Genehmigung zur Strafverfolgung gemäß Art. 46 Abs. 2 GG treffen, wenn sich mindestens zwei Drittel der stimmberechtigten Mitglieder des Ausschusses für den Beschluß entscheiden.
Das gleiche gilt für die Erteilung der Ermächtigung zur Strafverfolgung wegen Beleidigung des Bundestages gemäß § 197 StrGB.
Die Beschlüsse des Ausschusses werden dem Bundestag durch den Präsidenten schriftlich mitgeteilt, ohne auf die Tagesordnung gesetzt zu werden. Sie gelten als Entscheidung des Bundestages, wenn innerhalb von drei Tagen nach Mitteilung kein Widerspruch erfolgt.
4. In allen Fällen, in denen eine gerichtliche Strafverfolgung gegen einen Abgeordneten infolge einer bereits ausgesprochenen Amnestie nicht zur Durchführung kommen würde, ist der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität ermächtigt, die gerichtliche Einstellung des Verfahrens auf Grund der Amnestie dadurch zu ermöglichen, daß der Ausschuß für Geschäftsordnung und Immunität in solchen Fällen erklärt, der Deutsche Bundestag erhebe gegen die Anwendung des Straffreiheitsgesetzes keine Einwendung. Solche Fälle bedürfen nicht der Vorlage an das Plenum des Bundestages (Prot. der 63. Sitzung des Geschäftsordnungsausschusses vom 16. Dezember 1950, Plenarbeschluß vom 10. Januar 1951).
5. Ein Beschluß des Bundestages, die Genehmigung zur Strafverfolgung zu erteilen, bleibt wirksam, auch wenn nach Einstellung des Ermittlungsverfahrens das Ermittlungsverfahren erneut wieder aufgenommen und fortgesetzt wird (Prot. 77. Sitzung des Geschäftsordnungsausschusses vom 1. März 1951).
6. Beschlüsse des Bundestages auf Genehmigung zur Strafverfolgung bedeuten nicht, daß sie auch auf die Strafvollstreckung Anwendung finden. Zur Strafvollstreckung bedarf es eines besonderen Beschlusses des Bundestages (Prot. 42. Sitzung des Geschäftsordnungsausschusses vom 7. Juni 1951; 72. Plenarsitzung vom 23. Juni 1950).
7. Bei Disziplinarverfahren gelten folgende Grundsätze:
a) Die Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens kann nur nach Aufhebung der Immunität auf Antrag der Obersten Dienstbehörde des Beamten erfolgen.
b) Die Aufhebung der Immunität ist weiter notwendig, wenn ein nichtförmliches Verfahren in das förmliche Verfahren übergeleitet werden soll.
c) Die Aufhebung der Immunität zur Durchführung eines Disziplinarverfahrens gilt nicht für die Durchführung eines Strafverfahrens durch die Staatsanwaltschaft über den gleichen Sachverhalt. Umgekehrt gilt die Aufhebung der Immunität zur Durchführung eines Strafverfahrens nicht für die Durchführung eines Disziplinarverfahrens.
d) Die Vollstreckung der Disziplinarstrafen kann ohne erneute Genehmigung des Parlaments durchgeführt werden, da es keine Freiheitsstrafen als Disziplinarstrafen gibt.
8. Ehrengerichtsverfahren, bei denen das Ehrengericht öffentlich-rechtlichen Charakter hat, können nur nach Aufhebung der Immunität durchgeführt werden. Hierbei sind Ärztekammern, Tierärztekammern, Apothekerkammern öffentlichrechtlichen Charakters - den Ehrengerichten gleichzusetzen.
(Dr. Mende)
9. Privatklagen: Die bisherige Praxis, wonach über den Bundesjustizminister die zuständige Staatsanwaltschaft oder auch der Landesjustizminister sich zu äußern haben, ob ein öffentliches Interesse an der Einleitung der Strafverfolgung gegeben ist, soll zunächst beibehalten werden. Wenn weitere Erfahrungen bei der Behandlung dieser Angelegenheit gesammelt sind, soll die Frage erneut diskutiert werden.
In der 55. Sitzung des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität war bereits beschlossen worden, daß sich Privatkläger direkt mit Ersuchen auf Aufhebung der Immunität eines Abgeordneten an den Bundestag wenden können.
Die Zeugnispflicht des Abgeordneten
im allgemeinen
Der Abgeordnete hat, wie jeder Staatsbürger, eine Zeugnispflicht. Seine besondere Stellung als Repräsentant des Volkes hat zu verschiedenen Sonderbestimmungen hinsichtlich dieser Pflicht geführt. Sie sind in der Verfassung und den Prozeßordnungen festgelegt und bringen eine Bevorzugung hinsichtlich des Ortes der Vernehmung, des Gegenstandes der Aussage, der Beschlagnahme von Schriftstücken und die besondere Stellung des zum Erscheinen, Aussagen und Beeidigen nicht gewillten Zeugen.
Zur ersten Sonderstellung bestimmen §§ 382 ZPO und 50 StPO, daß die Mitglieder des Bundestages, des Bundesrates, eines Landtages oder einer zweiten Kammer während ihres Aufenthaltes am Sitz der Versammlung dort zu vernehmen sind. Zu einer Abweichung bedarf es für die Mitglieder eines der umstehenden Organe der Genehmigung dieses Organs (Neufassung der ZPO und StPO von 1950).
Hinsichtlich des Gegenstandes der Aussage werden die Bestimmungen des Art. 47 GG wirksam. Über die dadurch den Abgeordneten eingeräumte Sonderstellung gibt es im Schrifttum viel Für und Wider, während die Parlamente verständlicherweise diese Bestimmungen als für eine ihren Aufgaben entsprechende Tätigkeit unerläßlich. zu bezeichnen pflegen. Die Gegner nennen das parlamentarische Zeugnisverweigerungsrecht „eine gröbliche Verkennung der Idee der Ordnung, deren Wesen den Staat ausmache, einen Schutz für Lügner und Verleumder" und verneinen die Vereinbarkeit dieser Bestimmung mit Vernunft und Ethik. Wahrheit und Gerechtigkeit würden dem ungesunden, krankhaft überspannten Gedanken der Souveränität der Abgeordneten geopfert (Finger, „Das Staatsrecht des Deutschen Reiches", 1923, S. 227).
Dagegen sind andere (Laband, „Staatsrecht", S. 354; Meyer-Anschütz, „Lehrbuch des deutschen Staatsrechts", 7. Aufl. 1919, S. 374; Käckell, „Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft", Band 41, S. 710) der Meinung, bei der verständlichen menschlichen Schwäche unerkannt bleiben zu wollen, sei das Zeugnisverweigerungsrecht im Interesse guter Unterrichtung des Abgeordneten über alle die Tatsachen unentbehrlich, die von den regierenden Parteien im eigenen Interesse geheim gehalten werden. Dieser überwiegenden Auffassung ist wohl eher beizupflichten als der überspitzten Formulierung Fingers.
Der Umfang des Zeugnisverweigerungsrechts gilt ohne zeitliche Einschränkung, also auch nach Verlust der Abgeordneteneigenschaft, für Zivil-, Straf-und Verwaltungsstrafverfahren; er beschränkt sich jedoch nur auf den Abgeordneten, nicht auf dessen Vertrauens- und Gewährsmann, die ihrerseits aussagen müssen, ob und welchem Abgeordneten sie die betreffende Tatsache mitgeteilt haben.
Der Abgeordnete ist hingegen nicht zur Zeugnisverweigerungspflicht angehalten. Es besteht für ihn nur ein Recht, und in seinem Ermessen liegt es allein, ob er von diesem Recht Gebrauch machen will oder nicht. Ob eine Entbindung von der Schweigepflicht durch den Vertrauensmann erfolgen kann und welchen Einfluß sie auf das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten hat, ist bestritten. Ein Teil nimmt an, daß dann das Zeugnisverweigerungsrecht entfalle und der Abgeordnete somit aussagen müsse (Kettel, „Der Einfluß der Reichsverfassung auf das Straf- und Prozeß-recht", Band 41, 1920, S. 711; Troitzsch, „Rechtspflege und Immunität des Abgeordneten", Rostock 1927, S. 27). Ein anderer Teil folgert aus den in den Prozeßordnungen ausdrücklich erwähnten Aufhebungsmöglichkeiten der Schweigepflicht für bestimmte Gruppen, daß das Zeugnisverweigerungsrecht keine Einschränkung erfahren könne. Das Zeugnisverweigerungsrecht sei objektives Sonderrecht zugunsten des Parlaments und des Abgeordneten, mithin könne ein Dritter, Unbeteiligter nicht darüber bestimmen (Stier-Somlo, „Staatsrecht", S. 580).
Dieser Auffassung ist der Vorzug zu geben, so daß beim Abgeordneten die alleinige Entscheidungsfreiheit liegt (so auch Dohna im „Handbuch des Staatsrechts", S. 447 und Bonner Kommentar zu Art. 47, II a).
Ob das als Voraussetzung zu fordernde Vertrauensverhältnis zwischen Abgeordneten und Dritten besteht, entscheidet das Gericht.
Die Zeugnisverweigerung reicht nur insoweit, als die Mitteilung in der Eigenschaft als Abgeordneter empfangen oder gemacht wurde. Bei der umfassenden Bedeutung der Abgeordnetentätigkeit bedeutet diese scheinbare Einschränkung in der Praxis nicht viel, da sich die Abgeordnetentätigkeit auf alle Lebensgebiete zu erstrecken pflegt.
Der Abgeordnete ist somit dem Personenkreis des § 53 StrPO gleichgestellt, dem ein Zeugnisverweigerungsrecht hinsichtlich bestimmter Aussagen zusteht. Bezüglich der Entscheidung, ob die in Art. 47 GG geforderten Voraussetzungen gegeben sind, muß aus der Analogie zur Reglung des § 56 StPO gefordert werden, daß der Abgeordnete sein Zeugnisverweigerungsrecht vor dem Richter glaubhaft macht, im allgemeinen wird die bloße Erklärung genügen. Eine Pflicht für den Richter, den Abgeordneten über sein Zeugnisverweigerungsrecht zu belehren, ist zu verneinen (Dohna, „Redefreiheit, Immunität und Zeugnisverweigerungsrecht", Handbuch des deutschen Staatsrechts, Band I, S. 449).
Art. 47 Satz 2 bestimmt weiter, daß die Beschlagnahme von Schriftstücken unzulässig ist, soweit das Zeugnisverweigerungsrecht reicht. Es muß sich also um Schriftstücke handeln, nicht um sonstige Gegenstände. Diese Schriftstücke können sich beim Abgeordneten oder den Vertrauensleuten befinden. Soweit das Zeugnisverweigerungsrecht besteht, finden die im § 70 StPO vorgesehenen Zwangsmittel der Geldstrafe oder Beugehaft gemäß § 94 StPO auch keine Anwendung, wenn der Abgeordnete sich weigert, einen Gegenstand herauszugeben, der als Beweismittel für die Untersuchung von Bedeutung sein könnte. Es kommt jedoch darauf an, ob der betreffende Gegenstand in der Eigenschaft
(Dr. Mende)
als Abgeordneter empfangen wurde. Welcher Art er ist, und gegen wen sich das Verfahren richtet, ist hier unerheblich.
Der letzte Absatz Art. 38 WRV regelte noch das Hausrecht des Präsidenten bezüglich der Genehmigung zur Durchsuchung in den Räumen des Parlaments. Es ist daher heute richtigerweise in Art. 40 GG zu finden.
Über Durchsuchung ist folgendes zu sagen:
Wenn ein Dritter beschuldigt ist und der Abgeordnete weder als Mittäter, Teilnehmer, Begünstiger oder Hehler verdächtig ist, so darf eine Untersuchung seiner Wohnung mit dem Ziel der Beschlagnahme von Schriftstücken, die ihm in der Ausübung seiner Abgeordnetentätigkeit anvertraut wurden oder die er früher einmal dem Beschuldigten oder anderen Personen in Ausübung seiner Abgeordnetentätigkeit anvertraut hatte, auf keinen Fall stattfinden.
Die Wohnung des Abgeordneten ist jedoch kein Asyl. Daher darf eine Untersuchung der Räume
des in keiner Weise am Verfahren beteiligten oder verdächtigten Abgeordneten zur Ergreifung des darin vielleicht verborgenen Beschuldigten stattfinden. Ebenso ist dies zulässig, um Spuren einer strafbaren Handlung zu verfolgen oder zur Beschlagnahme für die Untersuchung wichtiger Gegenstände außer den genannten Schriftstücken (so Hatschek, „Staatsrecht", S. 488; Giese, Anmerkung 5, Art. 38 WRV; Anschütz, Anmerkung 2, Art. 38 WRV).
Ist der Abgeordnete Beschuldigter, so ist eine Durchsuchung auf Grund der Unverletzlichkeit des Art. 46 Abs. 2 und 3 GG ohne Genehmigung des Parlaments zur Verfolgung unzulässig. Es sind hier nicht nur Schriftstücke, welche für Tatsachen beweiskräftig sind, die dem Abgeordneten in seiner Tätigkeit anvertraut worden sind, von der Beschlagnahme frei, sondern alle Gegenstände, die gegen ihn dienen könnten und sich in seiner Wohnung befinden. (Vgl. Fall Abg. Thiele, Protokoll Geschäftsordnungsausschuß vom 20. September 1950).
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Ewers
über die Abschnitte X bis XIV mit den §§ 113 bis 130
Die letzten fünf zum Teil nur ganz kurzen Abschnitte der Geschäftsordnung des Bundestages behandeln Fragen allgemeiner Art, deren Inhalt sich teilweise von selbst versteht. Eine längere Darlegung ist daher nur zu einzelnen Bestimmungen erforderlich.
X. Abschnitt:
Die §§ 113 und 114 regeln die Auskunftserteilung der Bundesregierung hinsichtlich der Durchführung der Beschlüsse des Bundesrats und die Möglichkeiten der Behandlung einer erteilten oder verweigerten Auskunft. Die Vorschriften sind teilweise neu und aus der Erfahrung der letzten beiden Jahre entwickelt. Insbesondere ist vorgesehen, daß der Bundestag in eine Besprechung der Auskunft eintreten kann. Insoweit ist ein Minderheitsrecht („verlangen") für dreißig Abgeordnete festgesetzt; solche Besprechung kann nach dem Entwurf auch dann begehrt werden, wenn die Bundesregierung binnen vier Wochen auf Beanstandungen nicht geantwortet hat.
XI. Abschnitt: Dieser Abschnitt enthält eine Reihe verschiedener Formvorschriften, die zur sachgemäßen Erledigung der Arbeit des Bundestages unentbehrlich sind. Der stenographische Bericht ist zwingend vorgeschrieben (§ 115). Über die Möglichkeiten der Korrektur der stenographischen Niederschriften ist das Erforderliche in den §§ 116 bis 118 geregelt. Die Berichtigung des Redners darf an dem Sinn der gesprochenen Worte nichts ändern, im Zweifel ist die Entscheidung des amtierenden Präsidenten, also des Präsidenten, der den Vorsitz im Bundestag während der Rede geführt hat, maßgebend (§ 117). Eine besondere Behandlung der Zwischenrufe
schien insbesondere deshalb erforderlich, weil diese nach den Erfahrungen am Tisch der Stenographen besser verstanden werden als am Rednerpult oder auf dem Sitz des Präsidenten. Eine Streichung eines nur am Stenographentisch verstandenen Zwischenrufes bedarf der Zustimmung des Präsidenten und der ,,Beteiligten", also des Zwischenrufers und des Abgeordneten, während dessen Rede der Zwischenruf erfolgte (§ 118). Da auf diese Weise dem Präsidenten erst aus dem stenographischen Bericht die Ungehörigkeit eines Zwischenrufes bekannt werden kann, ist eine nachträgliche Rüge durch den Präsidenten in Abs. 3 des § 118 ausdrücklich vorgesehen.
Nicht der stenographische Bericht, sondern das „Protokoll" bildet die amtliche Grundlage für die vom Bundestag gefaßten Beschlüsse; dieses Protokoll hat daher in der nächsten Sitzung des Bundestages zur Einsicht auszuliegen und gilt als genehmigt, wenn während dieser nächsten Sitzung ein Einspruch nicht erhoben wird. In das Protokoll sind die amtlichen Mitteilungen des Präsidenten, Anfragen und ihre Beantwortung auch dann aufzunehmen, wenn diese Unterlagen nicht wörtlich vorgetragen sind, sondern auf sie nur von dem Präsidenten verwiesen ist (§ 119).
Ergeben sich Zweifel über den Inhalt des Protokolls, so hat in letzter Instanz der Bundestag über den Wortlaut des Protokolls zu entscheiden (§ 120).
Der § 121 behandelt die Weitergabe der vom Bundestag verabschiedeten Gesetze.
In den §§ 122 und 123 ist die Berechnung von nach Tagen bemessenen Fristen teilweise neu geregelt. Bei den Fristen, die mit der Verteilung von Drucksachen beginnen, ist dadurch eine eintägige Verlängerung bei der Fristberechnung eingeführt, daß in Zukunft, abweichend von der bisherigen
(Ewers)
Rechtslage, der Tag der Verteilung nicht mit zu berechnen ist, eine Regelung, die geboten schien, weil bei der gegenwärtigen Ordnung oft, mindestens bei- umfangreichen Drucksachen, ein Zeitraum gesetzlich vorgesehen war, der nicht einmal das Durchlesen der Vorlagen ermöglichte. Demgegenüber entspricht der Abs. 2 des § 122 der bisherigen Rechtslage mit der Maßgabe, daß, wenn aus rein zufälligen Gründen ein einzelner Abgeordneter eine Drucksache nicht rechtzeitig erhalten hat, eine Rüge nicht zulässig sein soll. Von „einzelnen Abgeordneten" wird man nie sprechen können, wenn etwa alle Mitglieder einer Fraktion oder Gruppe ausnahmslos bei der Verteilung einer Vorlage übergangen sein sollten.
In gleicher Weise ist für Erklärungen, die gegenüber dem Bundestag abzugeben sind — Beispiel aus den hier behandelten Abschnitten § 114 Abs. 3 — dadurch eine Fristverlängerung herbeigeführt, daß — im Gegensatz zur bürgerlich-rechtlichen Regelung — der letzte Tag, an dem die Handlung vorgenommen wird, in die Frist nicht eingerechnet wird; dafür aber ist die Erklärung dann am nächsten Tag spätestens mit Ablauf der üblichen Dienststunden zu bewirken (§ 123).
Die Bestimmung des § 124, daß alle parlamentarischen Arbeiten (mit Ausnahme der Petitionen) am Ende der Wahlperiode eines Bundestages als erledigt zu betrachten sind, entspricht altem parlamentarischen Brauch. Dieser beruht darauf, daß der Bundestag, wie jedes demokratische Parlament, zwar ein begrifflich ständiges Organ der Gesetzgebung ist. Er ist aber nicht eine öffentliche Einrichtung wie etwa eine Behörde oder ein Amt, das unabhängig von seiner jeweiligen Zusammensetzung seine Aufgaben erledigt, sondern ein durch eine allgemeine Wahl des Volkes für die Dauer seiner gesetzlichen Wirksamkeit berufenes Parlament. „Der" Bundestag ist also nicht ständig der gleiche, sondern in seiner inneren Gestaltung ausschließlich vorn Willen des Volkes abhängig. Die parlamentarischen Vorlagen richten sich also nicht an den Bundestag als Organ, sondern als gewähltes Parlament. Die Ausnahme hinsichtlich der Petitionen erklärt sich daraus, daß der einzelne Petent sein Ersuchen an die jeweils amtierende Volksvertretung richtet, über deren politische Zusammensetzung er möglicherweise nicht einmal unterrichtet ist; es kann daher keineswegs unterstellt werden, daß eine solche private Petition dadurch sich „erledigt", daß durch eine Neuwahl die Zusammensetzung des Parlaments sich ändert.
XII. Abschnitt:
Aus den Grundsätzen, die im letzten Absatz behandelt sind, erklären sich die §§ 125 bis 128 im Entwurf, die über die Handhabung und Anwendung der Geschäftsordnung Bestimmungen treffen. Wenn es im Art. 40 GG heißt, daß der Bundestag „sich" eine Geschäftsordnung zu geben habe, so kann damit theoretisch nur gemeint sein, daß jeder neugewählte Bundestag ebenso, wie er sich einen Präsidenten wählt, sich selbst auch eine Geschäftsordnung geben soll. Jeder neue Bundestag kann also theoretisch schon in der ersten Sitzung eine völlig neue von allen bisherigen Gepflogenheiten abweichende Geschäftsordnung für seine Arbeiten erlassen. Ungeachtet dieser theoretisch unbezweifelbaren Rechtslage setzt der Geschäftsordnungsausschuß des ersten Bundestages als selbstverständlich voraus, daß die jetzt zu erlassende Geschäftsordnung, die erste, die auf den Bestimmungen des
Grundgesetzes beruht, sei es ausdrücklich, sei es stillschweigend, so lange als Grundlage für die Arbeiten jedes neuen Bundestages dienen wird, wie sie nicht durch ausdrückliche Änderungsbeschlüsse abgeändert ist. Die umfangreichen Vorarbeiten, die dieser Geschäftsordnung gewidmet sind, sind daher sachlich nicht etwa nur für die Restperiode des gegenwärtig tagenden Bundestages geleistet, sondern in der Überzeugung formuliert, daß ihre Bestimmungen praktisch für spätere Bundestage maßgebend bleiben werden. Gerade auf Grund dieser Erwägungen sind gewisse Einzelheiten, wie z. B. die Frage, welche Ausschüsse zu bilden sind (§ 60 Abs. 1) oder welche Mindeststärke eine Fraktion haben muß (§ 10 Abs. 1 Satz 2), nicht in der Geschäftsordnung selbst für die Dauer geregelt; denn hierüber müssen die späteren Bundestage je nach ihrer politischen Zusammensetzung und Aufteilung die für ihre Arbeiten zweckmäßigen Bestimmungen treffen.
Weil aber jeder einzelne Bundestag souverän in der Anwendung der Geschäftsordnung ist, waren Vorschriften darüber, welche Bindungen die Geschäftsordnungen für den einzelnen Fall hervorrufen, unvermeidlich. Abweichungen im einzelnen Falle, also ein Verfahren, das nach der unzweifelhaften Auslegung der Geschäftsordnung als unzulässig zu bezeichnen wäre, können keinesfalls durch die Mehrheit des Bundestages ohne weiteres durchgesetzt werden, solange nicht die Geschäftsordnung durch eine besondere Vorlage inhaltlich geändert ist und in ihrer neuen Fassung in jedem einzelnen ähnlich gelagerten Fall wiederum anzuwenden sein wird. Dennoch kann auch die vollständigste Geschäftsordnung nicht jeden denkbaren Fall, der im Parlamentsleben auftreten mag, berücksichtigen und regeln, so daß immer wieder Fälle vorkommen mögen, in denen in einem einzelnen Fall eine Abweichung von den zwingenden Vorschriften der Geschäftsordnung im Interesse der praktischen Erledigung geboten sein mag. Im § 125 ist daher vorgeschrieben, daß solche Abweichungen aus praktischen Gründen dann zulässig sind, wenn sie von einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder beschlossen werden und die Vorschriften des Grundgesetzes das zulassen.
Wenn dagegen die Geschäftsordnung in ihrer Auslegung zweifelhaft sein kann und diese Zweifel nur in einem einzelnen Falle bedeutsam werden, so kann durch eine rechtliche Debatte im Bundestag der Zweifel nicht sachgemäß behoben werden; in diesem Falle ist nach altem Parlamentsgebrauch die Entscheidung über die richtige Auslegung im einzelnen Falle dem amtierenden Präsidenten überlassen (§ 126).
Hiervon abweichend sind die Fälle zu behandeln, wo eine nicht nur für einen einzelnen Fall bedeutsame Auslegungsfrage geschäftsordnungsmäßiger Vorschriften auftaucht; denn in diesen Fällen würde die Auslegung im einzelnen Fall geeignet sein, Gewohnheitsrecht zu schaffen, ohne daß sich der Bundestag selbst über diese Rechtsentwicklung möglicherweise klar wird. In diesen grundsätzlichen Fällen ist dementsprechend gemäß § 127 die Entscheidung einem Beschlusse des Bundestages vorbehalten; damit dieser aber auf Grund vollständiger und nachgeprüfter Erwägungen erfolgt, ist die Vorprüfung eines solchen Beschlusses durch den Geschäftsordnungsausschuß zwingend vorgeschrieben.
Schon im § 120 der Geschäftsordnung des früheren Reichstages war dem Geschäftsordnungs-
(Ewers)
ausschuß das Recht selbständiger Initiative vorbehalten. Diese beruht offenbar auf der Erwägung, daß die Geschäftsordnung eines Parlaments sich der jeweiligen Praxis der parlamentarischen Arbeiten anpassen und die Zweckmäßigkeit der erlassenen Bestimmungen von Sachkennern beobachtet werden muß. Denn „gut" ist eine Geschäftsordnung nur dann, wenn sie den offenbaren Bedürfnissen der Praxis Rechnung trägt. Wenn diese Erwägungen schon in Zeiten ruhiger Entwicklung dazu führten, daß ein Geschäftsordnungsausschuß auf dem Rechtsgebiet der Geschäftsordnung, das von keinem Ministerium überwacht und verwaltet wird, besondere Initiativrechte haben müsse, so erscheint diese Gestaltung in der Gegenwart deshalb besonders bedeutsam, weil die Tradition und Entwicklung des deutschen Parlamentarismus durch die nationalsozialistische Herrschaft für mehr als eineinhalb Jahrzehnte unterbrochen war, so daß seit langem auf diesem Sondergebiet sich weder Erfahrungen noch neue Methoden bilden konnten. Die Initiative des Geschäftsordnungsausschusses ist auf die Geschäftsordnung und die Würde des Hauses beschränkt, also ausschließlich auf die innere oder äußere Ordnung des parlamentarischen Lebens abgestellt. Sie kann sich in gleicher Weise in Vorlagen, die dem Bundestag unterbreitet werden, niederschlagen wie in Ratschlägen, die für die Handhabung der Geschäfte auf dem Gebiete der äußeren oder inneren Ordnung dem Präsidenten erteilt werden. Die Initiative dagegen bezieht sich nicht auf die Gegenstände, die nach den §§ 6 und 7 als Verwaltungsaufgaben dem Präsidenten oder dem Vorstand des Bundestages oder nach § 14 dem Altestenrat übertragen sind. Diesen Erwägungen trägt der § 128 Rechnung.
XIII. und XIV. Abschnitt:
Die letzen beiden Abschnitte, die jeder nur einen Paragraphen (129, 130) enthalten, bedürfen nur eines kurzen Hinweises: Nach § 129 ist eine Erweiterung des Art. 45 GG vorgesehen, daß das Präsidium, also der Präsident und seine Stellvertreter, die Verwaltungsgeschäfte bis zum Zusammentreten eines neuen Bundestages fortführen; im § 130 ist das sofortige Inkrafttreten der neuen Geschäftsordnung geregelt und der Erlaß der Durchführungsbeschlüsse binnen einer Frist von 6 Wochen vorgesehen.
Anlage 2 zum Stenographischen Bericht der 179. Sitzung
Schriftlicher Bericht
des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität (3. Ausschuß)
über die Änderungsanträge der Fraktionen der
CDU/CSU, FDP, DP; SPD; FDP; KPD und des Zentrums
zum
Entwurf der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
(Nr. 2550, zu 2550 der Drucksachen)
I.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Sassnick
über die Änderungsanträge zu den Abschnitten I bis VI mit den §§ 1 bis 22
Zu § 2:
Der Änderungsantrag der Fraktion der KPD wurde abgelehnt. Der Ausschuß hatte sich bereits zu ,Beginn seiner Beratungen über die Geschäftsordnung mit der Frage der Amtsdauer des Präsidenten und der Vizepräsidenten beschäftigt und ist der Auffassung, daß der Präsident und seine Stellvertreter für die Dauer der Wahlperiode des Bundestages gewählt werden.
Zu §7:
Der Änderungsantrag der Fraktion der KPD wurde abgelehnt und damit die ursprüngliche Fassung der Ausschußvorlage beibehalten. Eine Einschränkung der Befugnisse des Präsidenten bei der Ernennung und Entlassung der Bundestagsbeamten ist im Hinblick auf § 4 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen vom 17. Mai 1950 (BGBl. S. 207) nicht möglich.
Zu § 10:
Der Antrag der FDP-Fraktion zu Absatz 1 Satz 1 wurde vom Ausschuß mit Mehrheit abgelehnt. Der Ausschuß war bei den Beratungen dieser Bestimmung einhellig der Auffassung, daß die Mindeststärke einer Fraktion nicht in der Geschäftsordnung festgelegt werden soll, damit jeder Bundestag die Möglichkeit hat, hierüber durch einfachen Beschluß zu bestimmen.
Die Ablehnung des FDP-Antrages erfolgte lediglich aus diesen Gründen, ohne daß der Ausschuß dabei zu der durch Beschluß des Bundestages festzulegenden Fraktionsstärke Stellung genommen hat.
Die Anträge der Fraktion der KPD und der
Fraktion des Zentrums wurden vom Ausschuß
abgelehnt und damit die Bestimmung beibehalten, daß Fraktionen Vereinigungen von Mitgliedern des Bundestages sind, die der gleichen Partei angehören. Hierzu wird auf den letzten Satz im Absatz 1 verwiesen, der bestimmt, daß die Bildung einer Fraktion durch Mitglieder des Bundestages, die nicht Mitglieder ein und derselben Partei sind, nur mit Zustimmung des Bundestages erfolgen kann.
Der KPD-Antrag zu Absatz 3 wurde abgelehnt, so daß die Ausschußfassung bestehen bleibt, wonach Gäste zwar bei der Bemessung .der Stellenanteile einer Fraktion gemäß § 12 zu berücksichtigen sind, aber bei der Feststellung der Fraktionsstärke nicht mitzählen. Die zu Absatz 4 von der Fraktion der KPD beantragte Streichung ist vom Ausschuß abgelehnt worden. Die Bezeichnung „Gruppe" ist in diese Geschäftsordnung erstmalig aufgenommen worden, und der Ausschuß hält die entsprechende Anwendung der Bestimmungen für die Fraktionen und den Zusammenschluß von Fraktionen für zweckmäßig.
Zu § 13:
Der Antrag der KPD-Fraktion wurde vom Ausschuß abgelehnt. Nach der Ausschußfassung wird die Stärke des Ältestenrates und seine Zusammensetzung vom Bundestag festgesetzt, so daß dieser jeweils zu entscheiden hat, ob auch ein Mitglied einer Gruppe im Ältestenrat vertreten sein kann.
Zu § 17:
Der Antrag der SPD-Fraktion wurde vom Ausschuß angenommen, da es als selbstverständlich angesehen wird, daß sich nur „anwesende" Abgeordnete in die ausgelegte Anwesenheitsliste eintragen. •
(Sassnick)
Zu § 19 Absatz 2:
Der Antrag der SPD-Fraktion auf Streichung des Absatzes 2 wurde vom Ausschuß angenommen, da diese Bestimmung lediglich deklaratorische Bedeutung hat und es als selbstverständlich angesehen wird, daß die Aufhebung der Immunität eines Bundestagsabgeordneten durch den Bundestag das aus dem Mandat des Abgeordneten erwachsene Recht auf Ausübung der parlamentarischen Tätigkeit nicht außer Kraft setzt.
Zu § 21:
Durch die Ablehnung des Antrages der Fraktion der KPD zu Absatz 1 wird die ursprüngliche Ausschußfassung beibehalten, wonach die Abgeordneten berechtigt sind, alle nicht auf Beschluß des Bundestages ausdrücklich als vertraulich bezeichneten Akten, die sich in der
Verwahrung des Bundestages oder eines Ausschusses befinden, einzusehen.
Die in dem Antrag der Fraktion des Zentrums gegebene Anregung, dem Abgeordneten ein Recht auf Einsicht in die Akten, die ihn persönlich betreffen, ,zu geben, wurde vom Ausschuß aufgenommen und der Absatz 1 dahingehend ergänzt, daß jeder Abgeordnete jederzeit das Recht der Einsicht in Akten hat, die ihn persönlich betreffen.
Zu § 22:
Der Antrag der Fraktion der SPD und der Antrag der Fraktion der KPD auf Streichung des § 22 wurden vom Ausschuß abgelehnt. Die Fassung des § 22 ist eine Kompromißlösung, die seinerzeit vom Ausschuß beschlossen wurde und es dem Bundestag überläßt, ob er sich eine Ehrenordnung geben will.
II.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Kahn
über die Änderungsanträge zu dem Abschnitt VII mit den §§ 23 bis 59
Zu § 24:
Der Antrag der SPD-Fraktion wurde mit geringen redaktionellen Änderungen im letzten Satz vom Ausschuß angenommen, so daß diese Bestimmung nunmehr der derzeitigen Praxis des Bundestages angepaßt ist.
Zu § 26 Absatz 4:
Die ursprüngliche Ausschußfassung wurde dahingehend ergänzt, daß der Bundestag bei Feststellung der Tagesordnung einen Gegenstand nur dann von der Tagesordnung absetzen kann, wenn nicht 30 anwesende Abgeordnete widersprechen. Der Ausschuß hält diese Regelung für einen ausreichenden Schutz der Minderheit.
Die Anträge der Fraktionen der SPD und der KPD wurden damit für erledigt erklärt.
Zu §27:
Der Antrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt und die ursprüngliche Ausschußfassung beibehalten, da der Präsident, wie sich aus den Einzelbestimmungen der Geschäftsordnung ergibt, nicht grundsätzlich über alle Gegenstände, die auf der Tagesordnung stehen, die Beratung zu eröffnen hat.
Zu § 29 und § 30 Absatz 2:
Der Antrag der KPD-Fraktion auf Streichung des § 29 und des § 30 Absatz 2 wurde vom Ausschuß abgelehnt und damit die ursprüngliche Ausschußfassung beibehalten. Der
Bundestag muß die Möglichkeit haben, über einen Gegenstand zur Tagesordnung überzugehen bzw. die Besprechung eines Gegenstandes abzubrechen oder zu schließen.
.Zu § 33:
Der Antrag der KPD-Fraktion zu Absatz 1 wurde abgelehnt und damit die Bestimmung, wonach der Präsident die Reihenfolge der Redner zu bestimmen hat, beibehalten.
Unter Ablehnung des Antrages der Fraktion der KPD wird auch die Ausschußfassung des Absatzes 2 beibehalten.
Zu § 36:
Der Antrag der SPD-Fraktion wurde angenommen. Damit ist bestimmt, daß die persönliche Erklärung, die ein Abgeordneter außerhalb der Tagesordnung abgeben kann, nicht mehr grundsätzlich, sondern nur auf Verlangen des Präsidenten diesem schriftlich mitzuteilen ist.
Zu § 37:
Der Antrag der SPD-Fraktion auf Streichung des § 37 wurde vom Ausschuß abgelehnt. Die Mehrheit des Ausschusses war der Auffassung, daß es notwendig ist, in der Geschäftsordnung zu betonen, daß die Redner in freiem Vortrag sprechen sollen.
Zu § 38:
Die im § 38 getroffene Regelung, daß der
Berichterstatter von der Rednertribüne oder
dem Berichterstattersitz sprechen kann, wurde
(Kahn)
auf Antrag der SPD-Fraktion gestrichen, da im Bundestag zur Zeit kein besonderer Berichterstattersitz vorhanden ist. § 38 bestimmt somit allgemein, daß die Redner von der Rednertribüne aus sprechen.
Zu §39:
Der Antrag der FDP-Fraktion zu Absatz 1, die Worte „in der Regel nach Vorschlag des Ältestenrats" in Kommata einzuschließen, wurde dadurch für erledigt erklärt, daß der Ausschuß beschloß, diese Worte in Gedankenstriche einzuschließen, um hervorzuheben, daß die Festsetzung der Zeitdauer für die Beratung eines Gegenstandes durch den Bundestag erfolgt. Die Bestimmung, wonach der einzelne Redner nicht länger als eine Stunde sprechen darf, wurde dahingehend abgemildert, daß „darf" durch „soll" nach dem Antrag der Fraktion der SPD ersetzt wird. Der Antrag der Fraktion der KPD, die Mindestredezeit, die nach Vorschlag des Ausschusses auf 5 Minuten festgesetzt ist, auf 10 Minuten zu erhöhen, wurde abgelehnt. Der Antrag der SPD-Fraktion zu Absatz 2 wurde angenommen. Damit ist es nicht mehr zwingend, daß der Präsident einem Abgeordneten, der über die Redezeit hinaus spricht, nach einmaliger Mahnung das Wort zu entziehen hat.
Zu § 42:
Im Antrag der SPD-Fraktion zu Absatz 1 wird vorgeschlagen, daß der Präsident im Benehmen mit den anwesenden Vizepräsidenten festsetzen soll, für wieviel Sitzungstage ein Abgeordneter wegen gröblicher Verletzung der Ordnung ausgeschlossen werden soll. Dieser Antrag wurde vom Ausschuß mit Mehrheit abgelehnt und die Auffassung vertreten, daß der amtierende Präsident allein über einen Ausschluß zu entscheiden und für seine Maßnahme die Verantwortung zu tragen hat. Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP zu Absatz 3, wonach für die Teilnahme an Fraktionssitzungen der ausgeschlossene Abgeordnete nur zweimal im Monat Tagegeld beziehen kann, führte im Ausschuß zu einer grundsätzlichen Diskussion, in der noch einmal hervorgehoben wurde, daß der Ausschluß eines Abgeordneten sich nur auf die Teilnahme an den Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse und nicht auf die Teilnahme an Fraktionssitzungen bezieht. Der Ausschuß war sich jedoch darüber einig, daß der Bezug von Tagegeldern für Fraktionssitzungen während der Zeit des Ausschlusses eines Abgeordneten beschränkt werden soll, und einigte sich auf die vorliegende Neufassung des Absatzes 3. Danach kann ein Abgeordneter in der Zeit, in der er von den Sitzungen des Bundestages ausgeschlossen ist, nur einmal in der Woche Tagegeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen beziehen.
Der Antrag der Fraktion der SPD auf Streichung des Absatzes 6 wurde vom Ausschuß angenommen, jedoch hervorgehoben, daß gegebenenfalls in der noch zu erlassenden Hausordnung eine Regelung getroffen werden müßte, wie gröbliche Verletzungen der Ordnung außerhalb des Sitzungssaales zu ahnden sind.
Zu § 43:
Der Antrag der Fraktion der KPD auf Streichung des § 43 wurde vom Ausschuß abgelehnt, desgleichen der Antrag der Fraktion des Zentrums; denn es wird als nicht angängig angesehen, über den Einspruch eines Abgeordneten gegen einen Ordnungsruf oder Ausschluß im Bundestag zu diskutieren.
Zu § 44:
Der Antrag der SPD-Fraktion auf Streichung der Worte „in geeigneter Weise" wurde vom Ausschuß angenommen.
Zu § 45:
Der Antrag der SPD-Fraktion auf redaktionelle Änderung des § 45 Absatz 1 wurde angenommen.
Zu § 48:
Der Antrag der KPD-Fraktion zu Absatz 1, die Besprechung mit der gesamten vorher zugebilligten Redezeit auch dann wieder zu- eröffnen, wenn ein Mitglied oder Beauftragter der Bundesregierung oder des Bundesrates während der Beratung das Wort ergreift, wurde vom Ausschuß abgelehnt.
Der Antrag der SPD-Fraktion auf Zufügung eines neuen Absatzes 1 a mit demselben Inhalt, wurde für erledigt erklärt, und der Ausschuß schlägt eine Neufassung vor, in der bestimmt ist, daß die Fraktionen, deren Redezeit bereits erschöpft ist, das Recht haben sollen, noch einmal ein Viertel ihrer Redezeit in Anspruch zu nehmen, wenn während der Beratung eines Gegenstandes ein Mitglied oder Beauftragter der Bundesregierung das Wort gehabt hat. Diese Redezeit darf jedoch die Dauer der Rede des Mitgliedes oder Beauftragten der Bundesregierung nicht überschreiten.
Der Antrag der Fraktion der KPD zu Absatz 2 wurde abgelehnt. Nach der vorliegenden Ausschußfassung wird die Beratung über die Ausführungen eines Mitgliedes oder Beauftragten der Bundesregierung oder des Bundesrates außerhalb der Tagesordnung nur auf Verlangen von 30 anwesenden Abgeordneten eröffnet.
Zu § 49:
Der Antrag der Fraktion der SPD, der besonders hervorhebt, daß die Beschlußfähigkeit nur dann gegeben ist, wenn mehr als die Hälfte der Abgeordneten im Sitzungssaal an-
(Kahn)
wesend ist, wurde vom Ausschuß angenommen und hierbei hervorgehoben, daß die Anwesenheit auf einer Tribüne nicht als Anwesenheit im Sitzungssaal gelten kann.
Zu § 51:
Der -Antrag der Fraktion der SPD auf Streichung der Worte „nicht aber bei Berechnung der Mehrheit" wurde vom Ausschuß angenommen, zumal sich § 51 nur mit der Feststellung der Beschlußfähigkeit und nicht mit der Berechnung einer Mehrheit bei Abstimmungen befaßt.
Zu § 55 Absätze 2 und 4:
Der Antrag der Fraktion der SPD zu Absatz 2 enthält eine redaktionelle Änderung und wurde vom Ausschuß angenommen. Desgleichen der Antrag zu Absatz 4.
Zu § 57:
Der ursprüngliche Ausschußantrag sah vor, daß eine namentliche Abstimmung bereits auf Verlangen von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages durchgeführt werden mußte, ohne daß es eines besonderen Beschlusses des Bundestages bedurfte. Diese Bestimmung wurde auf Grund des Antrages der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP gegen eine starke Minderheit im Ausschuß abgeändert, so daß nunmehr bestimmt ist, daß namentliche Abstimmung auf Grund eines Antrages von 30 anwesenden Mitgliedern erst stattfinden kann, wenn es der Bundestag beschließt.
Zu § 58:
Der Antrag der Fraktion der KPD auf Streichung des § 58 Buchstabe g), wonach namentliche Abstimmung bei Überweisung an einen Ausschuß unzulässig ist, wurde abgelehnt.
III.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Gengler
über die Änderungsanträge zu dem Abschnitt VIII mit den §§ 60 bis 72
Zu § 60:
Der Antrag der Fraktion der SPD wurde abgelehnt und damit die Ausschußfassung des Absatzes 3 beibehalten.
Der Ausschuß ist jedoch der Auffassung, daß im Rahmen der Beschlußfassung über die Durchführung der Bestimmungen dieser Geschäftsordnung gemäß § 130 Absatz 2 dem Bundestag Vorschläge unterbreitet werden sollen, welchen Ausschüssen besondere Aufgaben zugewiesen werden und inwieweit sich _einzelne Ausschüsse auch mit Gegenständen befassen können, die ihnen nicht ausdrücklich durch den Bundestag zugewiesen worden sind.
Zu §§ 64a und 64 b:
Der Antrag der Fraktion der SPD auf Einfügung eines § 64 a über die Wahl der Mitglieder für den Richterwahlausschuß und eines § 64 b über den Wahlmännerausschuß wurde vom Ausschuß einstimmig angenommen.
Zu § 65:
Der Antrag der Fraktion der SPD zu § 65 Absatz 1, wonach die Mitglieder des Bundestages für den Vermittlungsausschuß gemäß Artikel 77 des Grundgesetzes vom Bundestag zu wählen sind, wurde vom Ausschuß einstimmig angenommen.
Zu § 66:
Unter Beibehaltung der Ausschußfassung
wurde der Antrag der Fraktion der KPD, der
den Gruppen des Bundestages das Recht auf
Entsendung eines Mitgliedes mit beratender Stimme in die Ausschüsse geben will, abgelehnt.
Der vorliegende Absatz 1 bestimmt, daß der Bundestag über die Zusammensetzung der Ausschüsse und die Zahl der Mitglieder zu beschließen hat.
Absatz 2: Die in dem Antrag der Fraktion der SPD vorgeschlagene redaktionelle Änderung auf Ersetzen des Wortes „ihre" durch „deren", wurde angenommen.
Der Antrag der Fraktion der SPD auf Streichung des Absatzes 3 ist angenommen worden, da in dieser Bestimmung ein Eingriff in die Rechte der Fraktionen gesehen werden kann und der dort vorgesehene Obmann keinerlei Bedeutung in den Ausschüssen gehabt hat.
Zu § 68:
Der Antrag der Fraktion der SPD auf Streichung der Schriftführer wurde vom Ausschuß einstimmig gebilligt. Er ist dabei der Auffassung, daß die Tätigkeit des Schriftführers in den Ausschüssen des Bundestages durch die wissenschaftlichen Assistenten wahrgenommen wird, so daß sich die Bestellung eines Ausschußmitgliedes zum Schriftführer erübrigt.
Zu § 69:
Die besondere Erwähnung der Beschlußfähigkeit in den Ausschüssen wurde auf Grund des Antrages der Fraktion der SPD estrichen,
(Gengler) Zu § 71:
Der Antrag der Fraktion der SPD enthält lediglich eine redaktionelle Änderung und wurde einstimmig gebilligt, während der Antrag der Fraktion der KPD, der Beratung und Beschlußfassung in den Ausschüssen in öffentlichen Sitzungen verlangt, abgelehnt wurde. Das gleiche gilt vom Antrag der Fraktion der KPD zu Absatz 2 und 4. Die Einfügung „dessen Verhandlungen nicht vertraulich sind" wurde auf Grund des Antrages der Fraktion der SPD zu Absatz 5 vom Ausschuß angenommen. Danach kann ein Antragsteller, der nicht Mitglied des Ausschusses ist, bei vertraulichen Ausschußsitzungen nicht mit beratender Stimme teilnehmen. Der Ausschuß hat weiterhin die Zufügung eines neuen Absatzes 7 für notwendig erachtet, in dem das Recht der Antragsteller auf Begründung ihres Antrages in den Sitzungen von Ausschüssen, in denen die Teilnahme nur auf die ordentlichen Mitglieder und deren Stellvertreter beschränkt ist, aufgestellt ist.
Zu § 72:
Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP zu Absatz 1, „im allgemeinen" durch „in der Regel" zu ersetzen, wurde vom Ausschuß angenommen, die Streichung des Absatzes 3 jedoch abgelehnt.
IV.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Dr. Mende
über die Änderungsanträge zu Abschnitt IX mit den §§ 73 bis 112
Zu § 73:
Der Antrag der KPD-Fraktion wurde einstimmig abgelehnt, da er das im § 73 aufgestellte Prinzip durchbricht. Es verbleibt daher bei der bisherigen Fassung.
Zu § 74:
Antrag der Fraktionen CDU/CSU, FDP und DP wurde mit Mehrheit ebenfalls abgelehnt, da die bisherige Praxis, wie sie in der beschlossenen Fassung zum Ausdruck kommt, sich bewährt hat und Anträge z. B. auf Ausschußüberweisung nach der bisherigen Praxis nicht gedruckt vorzuliegen brauchen. Die Ausnahme der §§ 23 bis 34 erübrigt sich demnach.
Zu § 75:
wurde beschlossen, zur Klarstellung in § 75 Absatz 1 hinter dem Wort „beziehen" einzufügen „gemäß Artikel 59 des Grundgesetzes". Der Antrag der KPD-Fraktion auf Streichung des § 75 Absatz 3 wurde abgelehnt, jedoch einstimmig die Neufassung des Absatzes 3 beschlossen, um die aufgetauchten Bedenken auszuräumen und Mißverständnissen vorzubeugen.
Zu§ 76:
Der Änderungsantrag der KPD-Fraktion wurde einstimmig abgelehnt. Auch der Antrag der SPD-Fraktion und der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP, die entgegengesetzte Standpunkte vertreten, wurden mit Mehrheit abgelehnt. Der Ausschuß einigte sich mit Mehrheit gegen 3 Stimmen, die vorliegende Ausschußfassung unverändert
beizubehalten, da sie der derzeitigen Praxis entspricht und im Ältestenrat bisher immer darüber Übereinstimmung erzielt wurde, wann auf eine Aussprache in der ersten Lesung verzichtet und unmittelbar Ausschußüberweisung beschlossen werden könne. Der überwiegenden Mehrheit des Ausschusses scheint jene Ermessenspraxis im Ältestenrat besser zu sein als eine schematische Festlegung. Hinter den Worten „ähnlichen Verträgen" werden, um Bedenken der KPD-Fraktion auszuräumen, die Worte hinzugesetzt „gemäß Artikel 59 des Grundgesetzes".
Zu § 77:
Die Änderungsanträge der SPD und KPD wurden mit Mehrheit abgelehnt und die bisherige Ausschußfassung gebilligt. Es soll dadurch hervorgehoben werden, daß die Überweisung an mehrere Ausschüsse nur in Ausnahmen erfolgen soll.
Für die Entscheidung der Mehrheit des Ausschusses war die Erfahrung der letzten zwei Jahre maßgebend, da bei einer Oberweisung an mehrere Ausschüsse eine erhebliche Verzögerung in der Bearbeitung der Anträge einzutreten pflegte. Der Antrag der KPD-Fraktion auf Streichung des Absatzes 2 wurde abgelehnt, da diese Bestimmung seinerzeit vom Ausschuß zur Klarstellung eingefügt worden war. Es verbleibt daher mit einer geringen redaktionellen Änderung bei der bisherigen Fassung des § 77.
Zu § 78:
Der Änderungsantrag der Fraktionen der
CDU/CSU, FDP und DP wurde mit
überwiegender Mehrheit abgelehnt, da die
(Dr. Mende)
hier vorgeschlagenen Änderungen schon vor längerer Zeit im Zusammenhang mit dem Plan des Organisationsausschusses und dem vom Abgeordneten Scharnberg (CDU/CSU) vorgelegten Plan diskutiert worden waren. Die Ausschußmehrheit glaubte, daß die bisherige Ausschußfassung die im Abänderungsantrag vorgeschlagenen Forderungen erfüllt, da in der Regel keine allgemeine Beratung stattfindet. Es wird jedoch Fälle geben, wo sie sich als notwendig herausstellt; hier muß eine Zulassung durch den Bundestag gestattet sein.
Zu § 81:
Der Antrag der KPD wurde einstimmig abgelehnt, jedoch werden die Worte „gemäß Artikel 59 des Grundgesetzes" hinter dem Wort „ähnliche Verträge" eingefügt.
Zu § 83:
Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP wurde mit Mehrheit abgelehnt und mit geringen redaktionellen Änderungen die bisherige Fassung beibehalten. Hier gilt das gleiche, was zu § 78 berichtet wurde.
Zu § 85:
Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP wurde mit den aus der Ausschußfassung sich ergebenden geringen Änderungen angenommen. Die Änderungen sollen zum Ausdruck bringen, daß es sich bei dem Verlangen um eine Wiederholung der Abstimmung in diesem Falle um ein echtes Minderheitenrecht handelt.
Zu § 86:
Der Antrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt und die bisherige Fassung mit einer
geringen redaktionellen Änderung beibehalten.
Zu § 94:
Die Anträge der KPD und SPD auf Streichung des § 94 wurden mit Mehrheit abgelehnt. Ebenfalls mit Mehrheit abgelehnt wurde der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP. Es verbleibt daher bei der bisherigen Ausschußfassung des § 94. Der Ausschuß hielt es im Hinblick auf die beim Bundesverfassungsgericht vorliegende Verfassungsklage der SPD-Fraktion zu § 48 a der bisherigen Geschäftsordnung nicht für zweckmäßig, die seinerzeitige Grundsatzdebatte über den § 94 wieder aufzunehmen. Es wird daher auf den Mündlichen Bericht in der Drucksache 2550, Seite 10, verwiesen. Der Bundestag möge, wie in seiner 35. Plenarsitzung vom 8. Februar 1950, jene Grundsatzfragen erneut aufgreifen und entscheiden.
Zu § 95:
Änderungsantrag der KPD-Fraktion auf Streichung des § 95 wurde abgelehnt, ebenfalls der Antrag der SPD-Fraktion.
Der Absatz 3 zu § 95 war seinerzeit auf Grund eines vom Ausschuß behandelten Vorganges eingefügt worden, um klarzustellen, wer von den Antragstellern zu den Sitzungen einzuladen ist. Die Mehrheit beschloß, es bei der bisherigen Fassung zu belassen, damit nicht in der kommenden Praxis erneut Mißverständnisse auftreten, wie das der Fall war.
Zu § 96:
Der Änderungsantrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt. Der Ausschuß ist jedoch der Auffassung, daß der materielle Gehalt des Änderungsantrages durch das Gutachten des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht zum Antrag Drucksache Nr. 2714 (neu) der KPD-Fraktion (Mißbilligungsantrag gegen Bundesjustizminister Dr. Dehler) und durch die Praxis der vergangenen zwei Jahre (Zulassung von Anträgen auf Streichung des Gehalts eines Bundesministers oder des gesamten Haushaltsplanes) gerechtfertigt erscheint. Es sei jedoch unzweckmäßig, dies in der Geschäftsordnung zum Ausdruck zu bringen, zumal sich der § 96 der Geschäftsordnung nur mit Anträgen nach Artikel 67 GG befaßt und hierzu die Modalitäten festlegt. Es wurde beschlossen, diese Auffassung des Ausschusses in den Gründen der Geschäftsordnung niederzulegen.
Zu § 97:
Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP wurde gegen eine Stimme abgelehnt, da die bisherige Ausschußfassung die von den Antragstellern geforderte Oberweisung ohne Beratung an einen Ausschuß bereits ermöglicht.
Zu § 98:
Der Änderungsantrag der KPD-Fraktion wurde einstimmig abgelehnt. Der Ausschuß ist der Auffassung, daß die Stellung von Änderungsanträgen zu Anträgen, die keinen Gesetzentwurf enthalten, nur von einer Mitgliederzahl in Fraktionsstärke möglich und eine so große Ausweitung des Antragsrechts, wie sie der KPD-Antrag fordert, nicht zweckmäßig sei.
Zu § 99:
Der Antrag der SPD-Fraktion wurde mit einer geringen Änderung angenommen.
Zu§ 100:
Der Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP wurde angenommen. Damit kann die Bundesregierung verlangen, daß die Gesetzesvorlage im .Rahmen des Artikels 81 GG bereits auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Bundestages gesetzt werde.
Zu § 103:
Der Antrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt, da der Ausschuß die Unterstützung einer „Großen Anfrage" durch 30 Mitglieder des Hauses für notwendig hält.
(Dr. Mende)
Der Antrag der SPD-Fraktion erledigt sich dadurch, daß der Ausschuß beschloß, einen Zusatz hinter Satz 2 einzufügen, der eine kurzgefaßte schriftliche Begründung für zulässig erachtet.
Zu § 104:
Antrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt. Zu § 105:
Antrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt. Es verbleibt mit einer geringen redaktionellen Änderung bei der bisherigen Fassung.
Zu § 106:
Änderungsantrag der KPD-Fraktion wurde
abgelehnt. Es verbleibt mit geringen redaktionellen Änderungen bei der bisherigen Fassung.
Zu§ 108:
Änderungsantrag der KPD-Fraktion wurde abgelehnt. Der Änderungsantrag der SPD-Fraktion wurde in der nunmehr beschlossenen Fassung mit Mehrheit angenommen.
Zu § 109:
Zu dem interfraktionellen Antrag sowie zu den Anträgen der SPD- und FDP-Fraktion beschloß der Ausschuß die Neuformulierung des § 109 in der nunmehr vorliegenden Fassung, die den Wünschen der Antragsteller weitgehend Rechnung trägt.
Bericht des Mitberichterstatters Abgeordneten Ewers
über die Änderungsanträge zu den Abschnitten X bis XIV mit den §§ 113 bis 130
Zu § 114 Absatz 3:
Der Ausschuß sah keine Veranlassung, den § 114 Absatz 3 zu ändern, und lehnte den Antrag der Fraktion der KPD hierzu ab.
Zu § 115:
Die erste Ausschußfassung bestimmt, daß der Präsident über die Archivierung von Tonbandaufnahmen zu entscheiden hat, während die Fraktion der SPD beantragte, dieses Recht allein dem Bundestag zu geben. Der Ausschuß entschied sich dahin, daß das Weisungsrecht dem Präsidium übertragen werden soll.
Zu § 116:
Der zu § 116 gestellte Antrag der Fraktion
der KPD wurde vom Ausschuß abgelehnt. Er
ist der Auffassung, daß die Behandlung von Zwischenrufen im § 118 ausreichend geregelt ist.
Zu § 128:
Der Streichungsantrag der Fraktion der KPD wurde vom Ausschuß einstimmig abgelehnt.
Im übrigen beschloß der Ausschuß nach nochmaliger Überprüfung der gesamten Vorlage im. Interesse der Vereinheitlichung des Sprachgebrauchs, an Stelle des Wortes „Besprechung" in jedem Falle „Beratung" zu setzen und im § 107 in Oberschrift und Text „Verhandlung" durch „Beratung" zu ersetzen.